《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》公布已一个月，市场反应却出奇的平静——

　　本报记者 陆娅楠

　　政策密集出台显示改革决心

　　5月18日，铁道部对外公布《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，提出了深入推进铁路投融资体制改革等14条具体措施。一石激起千层浪。最敏锐的证券市场在21日开市第一天就反应强烈，沪深股市铁路板块强势拉高，南方轴承、国恒铁路等铁路行业个股封在涨停。

　　“此次出台的《意见》并非铁路首次敞开融资大门，应该算是铁路投融资体制改革的延续，是一种量变。” 中国铁道学会运输委员会秘书长、北京交通大学教授纪嘉伦说。

　　早在2005年7月，铁道部为响应政府提出的支持非公有经济发展的政策精神，就曾出台《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》。该《意见》提出“按照平等准入、公平待遇原则，凡是允许外资进入的铁路建设、运输经营及运输装备制造领域，也允许国内非公有资本进入，并适当放宽条件”。此后的2006年6月，铁道部还曾推出《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》明确表示铁路投资要遵循“政府主导、多元化投资、市场化运作”的原则。

　　与2005年、2006年两份投融资改革方案相比，此次发布的“新14条”内容虽较简短，但仍不乏亮点。

　　在投资主体上，“新14条”明确，“对各类投资主体同等对待，对民间资本不单独设置附加条件。”

　　在投资领域上，“新14条”在过去开放的建设、客货运输、装备制造和多元经营四大板块的基础上，又增加了铁路产品认证、质量检验检测、安全评估、专业培训、合同能源管理等第三方技术服务。

　　在改革力度上，“新14条”的最后两条分别为“加强政务公开与政府信息公开工作”和 “切实转变铁道部职能”，这在过去的改革方案中从未出现。这也意味着加大铁路经营管理体制机制改革创新力度，还铁路运输企业以市场主体地位，被提到了突出的位置。

　　更值得注意的是，在“新14条”公布后，铁道部又相继公布了《关于铁路工程项目进入地方公共资源交易市场招投标工作的指导意见》、《铁路产品认证管理办法》等改革配套措施。前者取消了18个铁路局原有的铁路工程交易中心，所有的铁路工程项目按照属地或授权原则，进入地方公共资源交易市场招投标；后者放开了认证机构的资质，使民营资本进入铁路产品认证、质量检验检测等第三方技术服务市场具有了可操作性。

　　“把铁路工程项目纳入地方公共资源交易市场招投标，同时开放铁路产品认证市场，改变了铁路既当裁判员又当运动员的传统，维护了公开、公平、公正的市场竞争秩序，也有利于推动铁路系统的政企分开，事实上也有助于民间资本在公平原则下进入铁路投资领域。”纪嘉伦说，“从更深的层次上讲，这实际上是找到了铁路改革的一个容易切入、又影响较大的切口，表明了铁路体制改革的决心。”

　　民间资本谨慎对待铁路开门招商

　　然而，“新14条”出台已满月，市场观望的气氛却越加浓郁。

　　在开放程度最高的装备制造领域，企业普遍持谨慎乐观的态度。山东一家生产铁路列车配套部件的企业负责人介绍，装备制造领域算是最早开放的铁路市场，如今仅为高铁列车提供配套零部件的民营企业就有上千家。但是，这些民营企业中也有一些并非是在招投标中公平胜出，而是靠“潜规则”，由铁路系统内某些领导“点装”上位的。“铁路市场长期比较封闭，一方面是因为专业性非常高，另一方面也是因为这个市场不太透明。长期以来被关在市场门外的，不仅有民营企业，也有国企。我们需要的并非是对哪一种资本特别的优待，而是一个公开、公平的竞争环境。而现状离这个目标还有很大一段距离，需要改革的地方还有很多。”

　　已涉足建设及运输市场的民间资本，对“新14条”没有涉及“实质性改革”则表示了较大的遗憾。

　　“现在这个鼓励民间资本的意见，我们没啥感觉，也没觉得铁路上有什么变化。一切都和原来一样。”内蒙古鄂尔多斯一家煤炭企业的经营管理部经理刘志刚说。刘志刚所在的企业从事煤炭的生产、运输、销售。为了更好地发展事业，公司于2008年投资建设了一条长2.56公里、年设计运量2000万吨的铁路货运集疏运站。这条短短的铁路线直接接入包西铁路，使企业的单位运输成本比原来公路转铁路的模式降低了3/4。

　　刘志刚是上一轮铁路投融资体制改革中先吃到螃蟹的代表。然而，他觉得投资回报并不理想。尽管线路短，从跑审批开始到投入使用，刘志刚花了5年多的时间。按市场测算，这个投资6亿多元的集疏运站，即便按照设计标准的一半来运输，最快3年，最慢5年，就能收回成本。但是如今投资收回了不到1/10，根本无法赢利。“车皮计划一直批不下来。这条线的实际运量还不到500万吨，这就好比我一顿饭吃6个馒头才能吃饱，可现在只给我1个吃，还不够塞牙缝的。”

　　如今的“新14条”也没能让刘志刚看到新希望。“这次出台的新政策，又压根儿没提车皮的事儿。运输计划、调度这种核心资源都攥在人家手里时，实质性的改革啥也没有。投资铁路真是要特别谨慎。”

　　曾试图涉足铁路、却屡屡碰壁的一位浙江投资商也与刘志刚有同感。“这次出台的细则有些像中央给的时间紧迫而被迫交卷的感觉。这种‘婚姻’能不能持久美满，恐怕投资者都会谨慎掂量一下。”

　　民间投资为何与铁路难接轨

　　如果从2005年的那次“开门招商”算起，铁路投融资改革其实已经走过了7个年头。然而，进入铁路市场，特别是建设、运输领域的民间资本屈指可数，而且像国恒铁路这样的民营企业“先驱者”，其铁路业务的业绩一直堪忧。那么是什么阻碍了民资与铁路顺利接轨呢？

　　纪嘉伦分析，铁路投融资改革效果不理想的关键是两个问题，一是在铁路系统运营方式并不透明的情况下，较难取信于社会资本，保障其投资收益权；二是在多元化投资主体下，铁路需要放弃部分决策权和控制权，而一些优质资源让渡于其他投资者，而如何分配路网资源，铁路没有想清楚。

　　即便明确了铁路大门应向民间资本无条件敞开，长期实行计划经济的中国铁路，在建设、管理、运营模式等很多方面存在着体制性的障碍。

　　中国铁路目前的规划建设并不以盈利为首要目的，而是优先满足群众基本出行需求，以及大宗商品的公益性运输。铁路还实行计划管理体制，有限的“车皮”调往哪里，如何分配，全靠“计划”，听统一调度指挥，而这种计划安排往往是不惜一切经济代价的。为了保民生，西部铁路货运都常常是空车调入，而东部铁路在春运期间常常“停货保客”。

　　例如，新疆棉花外运，全国10个铁路局都会提供空棚车驰援新疆。仅2011年9月1日至10月10日，铁道部向乌鲁木齐铁路局排送空棚车7680辆，专门用于新疆棉花运输。“全国铁路货车请车满足率不足45%，可是为了保证棉花运输，铁路不惜代价千里调集空车进疆，同时又放弃高运价的货种，这才保证了我国40%的棉花产量得以顺利运出新疆。”乌鲁木齐铁路局运输处处长陆洲说。

　　中国铁路还长期实行计划价，铁路运输价格并不跟随成本及供需关系及时调整，定价机制不以盈利为目的。

　　而最让外界难以掌握铁路行业现状的，还有目前铁路采取的统收统支统分的清算模式。虽然各铁路局名义上是独立经营的企业，但由于铁路统一实行计划管理，各铁路局又常常为了满足统一的调度而资源互借，因此各铁路局的最后收支也由铁道部统一核算，表面上是“肉烂在锅里”，实际上各铁路局都交不出一本清晰的收支账。

　　即便地方铁路局内部人士，也认为目前铁路实行的计划管理体制是民间资本入市的最大障碍。南方某铁路局内部人士坦言，“铁路要赚钱，必须要接入既有铁路网，还要有车过路。如果铁路局不给它车皮或不让别的车走这条线，那它就没法赚钱。如果投资的时候就知道自己的命脉会被抓在别人手里，应该没人会愿意做这样的投资。”

　　在这样一套不透明的计划经济管理体制下，还容易滋生一些侵蚀公共利益的潜规则。不少参与铁路投资的民营企业坦言，为了争取车皮计划，曾给铁路局下属的多种经营公司一吨货几十到几百元的计划费、点装费。尽管所谓的“计划费”是铁道部明令禁止的，却是绕不过去的。“改革不触及管理体制本质，就有权力寻租的空间，回报就无法合理。它既不愿意动‘亲儿子’的利益，又怎么能让大家甘心情愿地去投钱？”上述浙江投资商说。

　　投融资倒逼铁路体制改革

　　“民间资本是逐利的，要吸引它，必须要说清投资投向哪里，怎么花，怎么赚。要吸引民间投资，不仅在于铁路投融资体制的改革，而且涉及铁路体制方方面面的改革。而这种倒逼的效果恰恰是深化铁路体制改革需要的。”纪嘉伦说。

　　如今，中国铁路“负债高、很缺钱、急筹资”，投融资体制改革已刻不容缓。近些年，大规模的建设使中国铁路的资产负债率一直保持在较高水平。而近两年，银行信贷资金发放比较严格，地方资金到位率不太理想，铁道部又处在贷款债务偿还高峰期，又进一步加剧了资金紧张局面。在这种情况下，要保持铁路发展的合理规模与进度，就必须重视“钱从哪儿来的问题”。

　　实施铁路投融资改革的基础，便是中国铁路网的顶层设计，即在规划阶段引入合理的商业评估机制。“有人认为，铁路是基本公共服务，应该全部由财政拨款建设和维护。也有人说，运输业应该是充分竞争领域，铁路应该像民航、公路一样，完全实行社会融资、商业运营。其实，这两种观点都是‘一刀切’。中国铁路网既要有青藏铁路这样的赔本也要开通的公益性铁路，也要有京沪高铁这样具有商业价值的线路，不能一概而论。因此，实施铁路投融资改革的基础，就是在规划阶段引入商业性与公益性的评估机制，市场能解决的，让市场解决；市场不能解决的，由财政兜底。” 中国交通运输协会常务副会长王德荣表示。

　　据介绍，国际上铁路建设、运营、管理无论采取哪种模式，都是以独立的企业进行运作，实行独立的财务核算，最后在相应领域配以财政补贴。例如以瑞典为代表的公益性运输与商业运输剥离模式。商业线路全部交由企业建设运营，而国家成立独立的绿色运输公司，承担全部的非盈利性运输，其单独核算，并由政府财政埋单。

　　实际上，在2005年《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》中，就已经大胆提出了“要研究借鉴特许经营、委托经营以及BT(建设—移交)、BOT(建设—经营—移交)、PPP(公共部门与私人企业合作)等多种公共基础设施投资建设经营模式，探索适合我国铁路特点的合资铁路经营机制”。

　　“中国幅员辽阔、区域发展不均衡，任何国外的发展经验都不可能照搬照抄就灵验。但是中国人聪明勤劳了五千年，如今民间资本很充足，一旦体制机制理顺了，创新举措会很多，而且不差钱！” 王德荣说。