地方政府债券规模近年来首度扩至二千五百亿元

　　自行发债试点范围并未扩大，新增七年期债券

　　本报记者 李丽辉 谢卫群 李 刚

　　《2012年地方政府自行发债试点办法》日前印发，与去年相比，试点范围并没有变化，依旧为上海市、浙江省、广东省、深圳市。最显眼的变化就要属发债品种的改变，除了3年期和5年期债券外，今年新增了7年期债券。

　　财政部明确提出，2012年增加的地方政府债券收入，要优先用于保障性安居工程。

　　有业内人士分析，从中央代发到试点地方自行发债，更多地强调了地方政府还本付息的主体责任，使地方政府成为地方政府债券的真正债务人，这将是一个趋势。

　　去年的试点交出了怎样的成绩单？又有哪些可供借鉴之处？

　　试点省市2011年债券受追捧，上海发行认购超3倍，广东高达6倍

　　去年，我国首次启动地方政府自行发债试点。数据显示，2011年我国地方政府债券共发行2000亿元，期限分3年和5年两种。其中财政部代理地方政府发行金额为1771亿元，上海等四个试点省市自行发债额为229亿元。从发行情况来看，试点省市的地方债券均受到市场追捧。上海地方债券发行认购超过3倍，广东认购更是高达6倍。

　　广东的一些投资者告诉记者，地方债相对于股票风险更低，这是他们投资地方债的原因之一。不过，去年广东两期政府债券发行总额仅69亿元，今年发债总额也只有小幅增加，发行量仍较小，主要是机构主导和进行超额认购，普通投资者难以有机会购买。

　　去年试点省市的地方债券发行利率与3年、5年期固定利率国债基本持平或略低。对这种发行低利率的情况，在上海，业内有不同的认识。有人认为，地方债的利率低于国债似乎显得不合情理，因为国家信用是最高信用，国债利率应该低于地方债才是。但也有业内人士表示，根据财政部2011年10月20日印发的《2011年地方政府自行发债试点办法》，虽然地方债由上海地方政府自行组建债券承销团，具体的发行定价机制亦由上海自定，但仍由财政部代办还本付息，意味着除了把发债的具体操作过程交给地方外，其他的发债框架并没有变化，因此其信用级别与之前发行的地方债变化不大。而且，上海是经济较为发达地区，本身财政实力就高于全国平均水平，因此发行利率相对较低并不出人意料。

　　今年新增7年期债券，使政府在保障房资金安排上更稳定

　　财政部财科所副所长白景明认为，今年新增7年期债券，主要基于发债规模和债券资金使用这两方面的考虑。2009年至2011年，国务院批准的地方政府债券规模均为2000亿元，2012年则增至2500亿元。地方政府债券的总规模大了，试点省市自行发债的规模也会“水涨船高”。自行发债规模扩大，为调整债券期限结构提供了空间。此外，今年地方政府债券发行规模比上年增加500亿元，主要是考虑保障性安居工程需加大投入，以及公益性在建项目需要安排一部分后续资金等。这些项目大多周期长、见效慢，发行7年期债券，使政府在资金安排上更加稳定。

　　公开信息显示，2011年上海市招标的政府债券共71亿元。保障性住房工程是所筹资金的重要使用领域，所占份额与往年相比，有明显的上升。2011年6月份，上海政府因为要发行地方债，调整本级预算时将“住房保障支出”预算由7亿元调整为22亿元。《上海市2011年财政支出预算表》显示，2011年上海保障房预算支出为54亿元，目前，2011年上海廉租住房补贴资金、旧区改造资金等保障性住房支出30亿元已在国有土地使用权出让收入(政府性基金)中予以安排，而剩下的24亿元从何而来，并没有具体说明。2011年地方债中安排的21.18亿元恰好与24亿元的缺口基本吻合。这批地方债资金对上海保障性住房建设可谓是雪中送炭。

　　有学者认为，地方自行发债尽管能在一定程度上缓解地方财政并不宽松的局面，但小规模的自行发债并不能从根本上解决地方政府负债的问题。

　　自行发债大大降低了风险，利于加强对地方政府债务的规范管理

　　在白景明看来，地方政府自行发债规模大小、期限结构、利率水平都是有严格规定的，连还本付息都是由财政部代办的，只是在发行环节由地方政府组织实施。这样，大大降低了发债的风险，确保地方自行发债步调一致和金融秩序稳定。

　　学者的看法也得到了试点地区的认同。广东省财政厅相关负责人表示，自行发债好处不少：通过地方政府债券形式融资，有利于加强对地方政府债务的规范管理，省级财政通过自行发债获取项目资金再转贷地市，可以规范地市政府的融资行为，降低银行的信贷风险；地方政府债券筹集的资金纳入预算管理，资金分配计划报人大审批，有明确的还款来源，促进地方政府债务管理的良性循环；地方政府通过发行地方债，需要与金融管理部门及金融机构密切合作，有利于促进地方金融业的发展。

　　从2011年的试点情况看，上海市财政局国库处处长莘澍钧认为，地方自行发债很有必要。首先，“建设期的集中投入都为地方政府举债提供了依据”。上海很多地方城市化后需要政府实现七通一平，而土地出让金收入中有很大比例已用于拆迁安置和青苗补贴等项目，区县等各级财政支出压力很大。现阶段转方式、调结构、支持创新和高科技企业的发展均需要财政支持。其次，有效解决了发行主体和债务主体错位问题。此前发行的地方债由于其发行的主体是财政部，资金使用是地方政府，社会上均认为是财政部担保的，致使债券本身难以定位。“这也导致资金利用效率不高，在层层转贷过程中有时间差，且统计较难。”此外，地方债的发行还有利于规范地方政府的融资渠道，而“发债有一套有效的评级体系，有利于风险的有效控制”，也能促进地方政府信用体系的建设，推进地方政府信息公开。