求解预算改革

　　2012年预算报告在全国人代会上获得的反对票创历史纪录，彰显了预算制度改革的迫切性。唯有真正落实《宪法》和法律已经赋予各级人大的预算权，财政资金“取之于民、用之于民”的理想才能与现实接轨

　　3月14日上午10时许，北京人民大会堂，十一届全国人大五次会议闭幕会，伴随着全国人大常委会委员长吴邦国一声“通过”，《2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算的决议(草案)》以赞成2291票，反对438票，弃权131票，未按表决器12票，创下了未投赞成票比例20.2%的历史新高，并首次超过最高人民法院工作报告的429张反对票和最高人民检察院工作报告的393张反对票，成为本次人代会获得反对票最高的报告。

　　如此之高的不赞成比例，足以反映全国人大代表对当今预算的不满程度。要知道在共和国历史上，全国人大会议还没有否决过一个政府报告。

　　预算制度起源于西方，是西方国家议会权力的重要来源。由于国家财政来自于公民，因此财政资金的使用权只属于公民。

　　在中国，预算权是人民代表大会的法定职权，预算审查和监督制度则是人民代表大会制度的重要组成部分。《宪法》第62条明确规定：全国人民代表大会行使“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”的职权。审查和监督预算是每年全国人大会议最重要的议程，是人大行使法定职权最重要的手段，其意义远高于审议政府工作报告。

　　但近些年来，一方面是全国人大会议审议预算报告时日趋冷场、代表们对预算报告漠不关心，另一方面却是代表们通过投出反对票和弃权票，来表达他们对于预算报告和预算制度的不满。

　　人大审议预算报告的过程本来就是让代表们畅所欲言，然而代表们虽然对预算报告不满意，却不在审议中提出意见，这反映出人大和政府间的沟通不畅。一些代表解释说，之所以会这样，是因为“意见提了也是白提”。

　　在全国人大最近十年的预算审议中，预算的编制单位财政部从未因为人大代表的审议意见而更改过预算报告中的任何一个数字。预算审议流于形式，自然提不起代表们审议的兴趣。以至于留给公众人大代表不务正业，媒体只顾追逐“两会”花絮的印象。

　　一些人大代表和相关学者认为，造成这种现象的原因是预算制度和预算编制、审议、执行以及监督和评价程序出了问题。多位全国人大代表对《财经》记者感叹，现在政府的权力太大，已经无法进行有效监督。预算表面是经济问题，实则是政治问题。预算制度改革是在现有条件下坚持和完善人民代表大会制度的重要内容，也是推进政治体制改革的有效突破口。

　　“现在改革到了攻坚阶段，没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的成果还有可能得而复失，社会上新产生的问题，也不能从根本上得到解决。” 3月14日，温家宝总理在本次人大会议闭幕后的中外记者见面会上再次强调了政治体制改革的重要性和紧迫性。

　　这在中央层面上，为推动预算制度改革创造了有利的舆论环境。一些人大代表和有关学者表示，应以修改《预算法》为契机，争取在预算全覆盖、编制细化、延长审议时间、调整预算年度，加强执行与监督、完善绩效考核、严格违法处罚等程序和技术层面做出突破。

　　正如全国人大代表、全国人大财经委副主任委员、全国人大财经委预算审查委员会成员尹中卿所言，如果把钱袋子管好了，管得有效率了，中国的现代化建设就会取得更大的成果，人民也会更满意。

　　预算审议冷场

　　作为人大最重要的法定职责，预算审议却频频遭到冷场

　　3月13日上午9时许，北京鼓楼外大街歌华开元大酒店二楼一间会议室，某省代表团本次人代会最后一次代表小组会议，正在审议政府工作报告、年度计划和年度预算报告三个决议草案。

　　偌大的会场略显空旷，在会场中央用长条桌子围成了一个长方形，桌上依次摆放着约20个代表名牌。不过，接近三分之一的代表没有出席。十多分钟过去了，整个会场安静得有些压抑，只能偶尔听到代表们翻看文件的声音。这时，终于有一位女代表打破了沉默，她简短的发言只说了一个意思——计划报告中总人口的指标不合理，需要改进。随后会议主持人问其他代表们还有没有意见，一位男代表接话说“没有意见”。主持人随即宣布散会。

　　该省其他几个小组的情况大体也是如此，不到20分钟，代表们纷纷走出了各自小组的会场。《财经》记者随即在会场门外拦住了几位代表，他们均表示当天小组会没有人谈预算报告。

　　相似的情况，也出现在本次人大会议的其他会场。3月13日下午3时，位于北京木樨地附近的中国职工之家酒店三层会议室，某省代表团正在召开本次人代会的最后一次代表团全体会议。

　　在工作人员抑扬顿挫地宣读完一份约有两三百字的决议案后，会议主持人问在座代表，“大家对这个决议草案有什么意见，请发表。如果没有意见，会后将审议意见报大会秘书处。”停顿一两秒钟，没有人发言。“下面开始下一项议程，请工作人员宣读决议草案”

　　在39分钟的会议里，依次审议了政府工作报告、预算报告等决议草案和刑法修正案、代表名额和选举问题等表决稿，共计10份会议文件的审议只用了约18分钟，之后省委书记总结本省“两会”工作讲了约14分钟，最后工作人员宣读代表团返程安排用时约7分钟。整个审议过程中，没有一位代表发言。

　　如果说13日的审议偏重于程序性审议，代表们不发言还有一些理由，但在人大会议法定议程中的预算审议时间里，代表们依旧“惜字如金”。

　　3月7日下午3时，湖北省人大代表小组会议准时开始，按议程要求审查预算报告。长期关注预算问题的全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青发言说，他是学财政学的，因此要谈预算和“三公”问题。

　　叶青对预算报告提了四点意见：民生支出要千方百计增加；科研支出没有体现政府工作报告中以企业研发为中心的思路；应把行政支出放在附加材料重点支出中，让大家一目了然；要压缩政府性基金，如取消机场建设费，不要片面理解取之于民。

　　整场审查，只有五六位代表发言。

　　叶青告诉《财经》记者，这些年各小组审议预算报告时，每组谈预算报告的代表也就有五六位，其他代表要么不出声，要么就是继续谈政府工作报告。尤其是有中央领导到小组或代表团听会的时候，几乎所有代表都会谈政府工作报告。

　　从全国人大本次会议的官方网站中，可以看出人大自己对预算报告也重视不够。本来是人大最重要职责的预算审议，并没有如政府工作报告、人大常委会报告和刑法修正案一样获得单独的专题展示，而是与计划报告合并为一个专题。

　　打开全国人大本次会议各个报告专题，计划和预算报告的报道链接，只有不到一页，而其他报告均至少有两页，其中刑法修正案由于争议较大，还专门做了详实且图文并茂的专题。

　　即便是在计划和预算报告专题中，有关预算报告的所有链接内容均为预算报告的摘录和有关预算文件的发布，仅有一篇报道引述了一位代表附和预算报告的简短发言，整个专题没有引用一位代表对预算报告的不同意见。而在其他报告的专题中，则有多篇报道体现了代表们的意见。

　　不能还是不为

　　程序和体制的原因造成了代表们对审议预算报告的兴趣逐年降低

　　3月4日上午，在向全国人大山东团报道前，全国人大财经委副主任委员尹中卿在位于北京人民大会堂南门外的办公室向《财经》记者谈起了预算制度的源流。

　　预算审查之所以流于形式，有着其历史原因。现行预算制度的建立是基于1994年的分税制改革和《预算法》获得通过，在此基础上中国初步建立起具有现代意义的预算制度，但预算制度事实上还保留了一些计划经济的影子。

　　在计划经济时代，预算实际是国家的财政计划，由于财政收入以国有和集体为主，实行统收统支，在这种情况下，货币属于消极货币，更没有市场经济。因此，那时的人大预算审议强调的是预算的法定性，而不是预算的内容，人大审议预算也是程序性审议。

　　有关学者也表示，在1994年财税体制改革之后，中国虽然开始建立现代意义上的预算制度，但作为预算制度基础的《预算法》实际上编制得很粗糙，并留有一些计划经济的烙印，对于人大和政府间的责权利规定得过于宽泛，人大很难依此法对政府预算进行有效的审议和监督，因此该法刚刚通过实施，就有人大官员和学者提出应对《预算法》进行修改。

　　制度安排如此，政府对人大预算程序性审议的观念和习惯就难以改变。

　　3月13日，在人大投票表决预算报告的前一天，叶青告诉《财经》记者，他会对预算报告投反对票。这是叶青两届十年全国人大代表生涯中第三次对预算报告投下反对票。

　　在投票前，叶青预测2012年预算报告的反对票会创历史新高。之所以作出这个判断，是因为叶青和很多代表们都感到，政府虽然在预算报告的编制上逐年改进，但对人大审议的态度却越来越敷衍，还给审议预算报告设置了一些程序性的障碍，代表们提的意见往往是“提了也白提”，这就使得代表们对审议预算的兴趣越来越低。

　　在和《财经》记者的几次长谈中，叶青反复强调了一件看似平常的小事：他第一次作为全国人大代表走进人民大会堂是在2003年，那时的财政部部长会在人大全体会议上把预算报告向大会朗读一遍，叶青也就和所有代表一样，跟着财政部部长在会场上看了一遍预算报告。

　　叶青说，尽管2003年和2004年的预算报告还没有图表，通篇只是一个数字接着一个数字，很枯燥，但代表们由于在全体会上跟着财政部部长看了一遍报告，大家至少会对报告内容有一个印象，因此在那两年的预算审议中，代表们还是能提出一些有针对性的问题。

　　然而，从2005年开始，人大会议就取消了财政部部长读报告的环节。

　　叶青这几年每年都会向人大建议，恢复在开幕当天的全体会上，由财政部部长向全体代表朗读一遍预算报告的议程。提出这个建议的并不止叶青一名人大代表，但是都没有被国务院和全国人大采纳。理由是，不在全体会议上由财政部部长读预算报告，可以节省半天时间，这样能够节省大量的会议经费。

　　“有些钱是不能省的。”叶青对于这种解释不以为然。他认为，预算报告从读到不读，是一个很大的退步。因为人大代表往往是在3月5日开会当天才能拿到预算报告，人大的会议日程安排得非常紧凑，很多代表在7日下午分组审议预算报告前，根本就没有时间把报告看上一遍，也有相当一部分的代表干脆就不看了。

　　代表们连看都没有看，自然不可能对预算报告提出有针对性的意见。

　　预算审议过程中的另一个问题是，全国人大审议预算报告实际上只有半天的时间，叶青认为，编写预算报告要一年，而审议报告只有半天，时间太短，很不合理。

　　在往届的人大会议上，一些全国人大代表曾经多次提出，应该至少提前一个月将预算报告送到代表手中，这样代表才有可能仔细研究报告，或是请专业人士帮助解读，并提出审议的意见。但这个意见一直没有被官方采纳。

　　作为全国预算改革的先行者，河南省焦作市财政局局长申相臣表示，预算草案之所以难以提前一些时间发给代表们，主要是由于财政宏观调控政策和预算草案总盘子的确定，往往是在人代会前夕才能经过很多程序在政府各个部门之间达成平衡或者妥协。也就是说，平衡财政资源配置的工作只有在人代会开始前才能结束，除非法律有明确的提交时间要求。

　　叶青则认为，不能提前把预算报告交给人大代表，因为预算审议和讨论是在总理的政府工作报告之后。总理的报告一般是在全国人大召开第一次全体会议的当天，也就是3月5日上午才在人民大会堂的会场上发给人大代表。因此，按照政治上的惯例，预算报告不可能早于总理的政府工作报告发给人大代表。

　　另外，不能提前将预算报告发给人大代表，还有担心泄密的考虑。以前曾发生过地方政府提前把地方预算报告交给代表，代表却把报告的内容提前透露出去的情况。

　　预算报告编制粗糙也是让代表们看不懂报告的一个重要的原因。政府预算的收支科目依次分为“类、款、项、目”，最初的预算基本上只编到类，如文教多少、农业多少，那时的人大审议时完全是走过场。

　　为了改变这一状况，全国人大要求政府提交2009年预算时，关于民生社会发展等支出要落实到款，要求政府力争在2012年将中央本级预算重点支出编制到“项”“目”，还要在2012年初将中央本级75%的基建项目编入部门预算。

　　但即便如此，一个“项”里就有可能编列几百亿元的预算，人大代表在审议时并不知道这几百亿元都是一些什么项目。这种审查起到的监督作用仍然很有限。

　　天津财经大学财政学科首席教授李炜光(微博)表示，按照具体的预算项目来审议，可能会出现更多不同意见，审查会更有效果。比如美国国会的预算讨论就非常具体，为某一项目是否上马，可以争论很长时间，期间还要进行大量的听证，听证也是获取审查依据的过程。

　　常理看来，预算审查过程中种种程序上的问题，实际上并不难解决。叶青怀疑，之所以代表们提了这么多年的意见都不能解决，不是不能，而是不为。

　　“政府可能根本就不想让人大代表对预算做出实质性的审议和监督”，叶青分析，因为审议的时间越长，就会发现更多的问题，代表提的意见也会越多。时间短，代表们不可能仔细研读报告，自然就会少发现问题。因此才会在程序上设置障碍。

　　叶青告诉《财经》记者，往年财政部都会派一些司长或处长到各代表团的小组讨论现场听取代表们的意见，并解答一些代表们的问题。但今年叶青所在的小组，并没有财政部的官员到场旁听。叶青认为，财政部对全国人大审议预算的态度变得越来越敷衍。

　　而一位某省财政厅厅长的话，则反映了财政部门对人大审议预算报告的真实态度。叶青曾经和某省的财政厅厅长就预算审议时间太短、看不懂等问题做过探讨，这名财政厅厅长回答说，一些代表不了解、看不懂，很正常，预算报告不需要每个代表都能看懂。

　　改不了的预算

　　人大的审议事实上不能改动政府预算报告中的任何一个数字

　　如果说由于审议时间仓促、编制粗糙，加之一些代表不具备专业的财务知识，造成代表们看不懂预算报告，提不出意见还可以理解的话，但像叶青这样的专业财政学人士，虽然能够基本上看明白报告，却也提不出什么具有针对性的意见，则是让代表们备感无奈的事情。

　　由于预算报告的所有数字都是收支平衡的，从数字上代表们找不出任何的问题，而且每个数字都有编制的依据，比如每年都会有代表提教育经费占比太低，这时候旁听的财政部官员就会解释说，教育经费的数字是根据国务院和有关部委的那些文件计算的，完全符合国家的规定。

　　叶青在审议报告时曾问过在场的财政部官员，为什么中央每个部委的购房补助短短几年就从七八千万元上升到三四亿元。得到的答复是，这是按照国务院有关规定计算出来的，增加还是减少并不是财政部可以决定的。

　　在叶青的记忆中，只有一年一位政协委员看得非常认真，发现了一处数字好像算错了，当时的财政部部长马上开发布会解释称，并不是算错了，而是源于计算的方法不同。

　　另外，有关政府部门拒绝向人大代表提供预算的基础数据，而基础数据恰恰是非常关键的。比如人大审议某个部门的工资福利费，单看这一个数字很难发现问题，但如果知道了这个单位有多少人，都是什么级别，每个级别的工资福利标准是多少，就能很容易地判断出这个部门的工资福利预算是否合理。

　　一些人大代表认为，现行的财政制度决定了，审议预算只能是走过场。

　　代表们对审议预算缺乏兴趣，还有一个关键的因素——人大的审议事实上并不能改动预算报告中的任何一个数字。

　　3月10日，财政部在其提交本次全国人大五次会议的文件“关于《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》修改情况的说明”中表示，“对代表们提出的意见和建议，我们(财政部)进行了认真研究，能吸收的，尽可能改在稿上(共修改八处)；不宜修改的，也积极向代表作了解释说明。”

　　在这份仅有两页的“修改说明”中，列出了全部的八处修改，均为文字性修改，没有对一个数字做出改动。例如：第一处修改为：在第10页第11行中，删除“补贴”一词。最后一处修改，即第八处修改为：在第36页倒数第7行中，“分类纳入预算管理”之前增加“逐步”。修改字数最多的一处修改为第三处修改：在第18页倒数第2行－3行中，将“国际经济形势存在较多不确定性，国内经济增长放缓”，改为“经济保持稳定增长将为财政增收奠定坚实基础。但国内外经济形势存在较多不确定性”。

　　叶青等人大代表告诉记者，每年预算报告的修改情况都大体如此。在他们的印象中，预算报告从来没有一个数字被改动过。

　　而人大归根到底是通过管住政府的钱袋子，也就是预算中的每一个具体财政数字来规范和监督政府，不能更改数字，预算审议就失去了其应有之义。

　　一些人大代表和学者表示，人大不能更改预算报告中的数字，一方面是因为预算报告中的财政数字都有制度依据，改数字也就等于违反了相关的制度。另一方面是因为，全国预算总的盘子是固定的，增加或者减少某一个款项的预算，相应的整个预算都会随之变化。

　　还有一个客观原因是，每年“两会”代表们审议预算的时候，本年度的预算已经执行了三个月，在事实上也无法改动了。

　　对此，尹中卿建议，可以通过改变预算年度加以解决，将全国人大审议预算的时间提前到12月，或是将预算年度的开始时间定为4月。

　　李炜光也认为，改变预算年度后，尽管预算审查走过场的问题仍将存在，但至少在形式上是尊重人大的。而且，这也能在一定程度上解决预算支出不平衡、年底突击花钱等问题。

　　不过，代表们在预算审议时的意见，也不是完全没有作用，一般会在编制下一年度的预算时考虑代表集中反映的问题，比如近几年农业、教育、民生、社保的预算都在增加。

　　全国人大有关官员表示，要从制度上解决人大审议预算不能改数据的困境，需要先建立起预算的修正案制度。简单来说就是，只要人大在修正案中对预算报告提出了修改要求，政府就应该按照人大的要求进行修改。

　　很多公众不了解的是，人大审议预算报告，除了在每年3月的人大会议上由全体代表审议之外，还有一个会前审查的程序。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，目前的预算草案要提前一个月报到全国人大，人大提出审查意见，财政部再在开全体大会时向人大代表报告。但由于审查时间短，草案过粗，全国人大财经委和预算工委的力量也不够，事实上目前的初步审查与人大代表审查一样，都是在走过场。

　　施正文介绍说，已经过一审的《预算法修正案(草案)》规定，财政部门向全国人大报送预算的时间，要由现在的提前30天增加到45天，地方人大仍为30天。他认为提前的时间非常有限，而且地方还没有变化。“可以说，在增强预算审查监督方面，《预算法修正案(草案)》没有实质性进步。”

　　为了逐渐发挥会前审查的作用，全国人大财经委和预工委在近年来也做出了一些努力。尹中卿举例说，现在节能减排形势很严峻，去年有好几项指标都没有完成“十二五”规划提出的要求和2012年的计划，有些方面还在恶化。但是2012年节能减排支出安排的增长率却很低，一开始只安排了3.2%的增长，而其他项目的支出普遍增长了百分之十几，个别项目还增长了百分之二十多。

　　人大财经委和预工委向国务院提出应该大幅度增加节能减排支出的比重。国务院就此向人大解释说，因为西部地区的退耕还林项目已经到期，有几百亿元的补助款不再需要支出。

　　对此，人大财经委和预工委告诉国务院，节能减排的财政投入实际上是不够的，并且很多中西部地区退耕还林还不稳定，如果停止给老百姓的补贴，当地百姓很可能又会上山把刚刚长的树砍掉卖钱。

　　最终，国务院将节能减排的预算支出增加到7.2%，但这个增速仍低于绝大多数其他项目的支出增速。

　　但整体而言，中央预算的支出结构还是呈现出不断优化的趋势。

　　2005年，中央教育预算支出只占中央总支出的1.7%，今年的份额则增至5.8%。2005年中央医疗预算支出只占中央总支出的0.1%，今年增长到3.1%。有升也有降，2005年的中央国防预算支出占到中央总支出的12.7%，今年则降至10.3%。

　　不仅是份额变化，支出项目的组成也有所调整。2005年的中央预算支出中，基本建设支出占到中央总支出的6.4%，高于教育和医疗支出份额，但如今已找不到这项支出了。反过来，节能环保支出，在2005年也还没有出现。这些变化背后，既有国务院的主动改进，也有全国人大的推动。

　　但是，接受《财经》记者采访的多位专家均表示，如果能有真正的预算审查，取得的进步就会远远不止这些。

　　自下而上的探索

　　来自基层的参与式预算改革探索或许能为做实预算审议打开一扇窗户

　　十年的全国人大代表经历让叶青发现，人大代表对审议预算缺乏兴趣，还有一个利益相关性的因素，即预算的内容和人大代表本身的利益越是密切，审议预算的参与度和热情也就越高。

　　和全国人大审议时的冷场形成对比的是，在各省人大审议预算时，省人大代表会比较关心本省的预算报告。叶青分析，这是因为各省的人大代表多数都是来自于本省各部门、各地市和各行业的负责人，而地方预算关系到本部门、本地市和本行业的切身利益，代表们自然会想让自己业务范围内的预算资金多一些，因此会比较认真地研读本省的预算报告，审议讨论时也会比较热烈。

　　在现实生活中，行政区划越是往下，人大代表审议预算的积极性越高，也越爱较真。到县和乡镇一级的人大，有时审议预算还会争起来，尤其是乡镇财政的总盘子本来就不大，各部门要做好本年度的工作，就必须要盯住预算，争取多分到一些钱。而且，乡镇政府的工作以具体的日常事务为主，预算也容易编得很详细，人大代表审议的时候也就可以有的放矢。

　　叶青认为，一些乡镇的预算审议事实上已经达到了参与式预算。

　　浙江温岭就是如此。温岭市新河镇始于2005年的参与式预算改革，是中国地方政府公共预算改革的重大突破。它把民主恳谈引入镇人大对预算的审查和监督，以预算民主为切入点，进一步以民主恳谈激活乡镇人大，使人大审查政府预算的功能，由简单的举手通过变为真正行使发言权和修正权。

　　经过预算民主恳谈会和人大预算审查，2005年的财政预算就进行了调整，镇政府买车花费少了20万元，而慈善事业经费增加了20万元。从2010年起，温岭开始全面推广参与式财政预算监督。

　　不仅是县和乡镇级政府，在实践中，省级政府也可以做到将预算编制落实到具体的事务上。比如：北京市政府的预算报告中，就已经细化到某个部门，今年要买一辆车，要多少钱，什么牌子。这样人大代表审议时就可以很容易看出来是不是超标，该不该花这笔钱，也反过来促进政府部门不断改进自己的工作，减少乱花钱的现象。

　　反观全国人大代表，大部分都是来自于地方，审议中央预算和各部委的预算，本身就和他们没有那么紧密的利害关系，加之预算审议的时间短，编制又粗，事不关己高高挂起，审议时自然是多一事不如少一事。

　　全国人大代表们对中央预算报告越来越冷漠的同时，其不满也在逐年增加，这导致了近几年对预算的反对票逐年上升。反对票从2010年的317票，2011年的362票，快速上升到2012年的438票，首次超过两高报告，成为人大会议反对票最高的表决文件。

　　常年关注预算的全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪表示，预算审查单靠代表和委员是不行的，必须有专门的团队。在国外，不一定议员本人具有审查预算的能力，但他可以去组织这方面的人，比如会计专家或审计专家，审计教育预算还可以组织教育专家等，共同参与审查。

　　作为财税领域的学者，施正文被北京市人大预算审查监督专家咨询委员会聘为专家委员。他介绍说，北京市人大在审议预算或制定相关政策时，经常会征集专家咨询委员会学者的意见，供北京市人大参考。施正文建议，各级人大都可以借鉴北京市人大的经验。

　　天津财经大学财政学科首席教授李炜光则认为，人大预算审议走过场背后的根本原因在于行政力量过强，人大对预算没有起到决定性作用。“由于制度上的种种限制，即使是有想法的人大代表，在预算审查方面能做的事情还是很少。”

　　蒋洪补充说，导致预算审查走过场还有一个关键问题：代表委员愿不愿意把预算中的问题查出来？如果他们不是为广大纳税人负责，而是为请他们来走过场的人负责的话，那很可能看到问题也当没看到。

　　实践证明，预算公开对预算工作起到了重要的推动作用。预算公开既包括向公众公开，还包括向人大公开。在这方面，广东等地做出了有益的尝试——将地方财政部门的支出线和地方人大财经委和预工委联网，这样地方财政花的每一笔钱都能同时被人大看到，人大实现了对预算的同步监督。一旦地方财政违反了预算的规定，人大可以马上发现，要求政府进行改正。

　　实现“可监督、可问责”

　　预算不仅要“看得见、看得懂”，还要“可监督、可问责”，这才是完整的公共预算概念，否则就还是“税收国家”而非“预算国家”

　　全国人大代表、全国人大法律委副主任委员、中纪委原副书记刘锡荣3月10日在浙江代表团发言时说：“财政资金就像一块豆腐，政府说用就用了，先斩后奏，到时候人大也只好认账。”他还表示，各级人大是监督各级政府工作的最高机关，但很多时候，人大与政府变成“哥们儿”关系。人大必须坚持独立性，才能对政府工作进行有效监督。发达国家的经验是，只要管好“钱”和“人”，其他问题就会迎刃而解。

　　在同一天，全国人大财经委在向大会主席团提交的预算草案审查结果报告中指出，2011年国务院和地方各级人民政府，在预算执行和财政运行中还存在一些不容忽视的问题。

　　这些问题主要是：在促进转变经济发展方式和调节国民收入分配方面，财税政策的针对性和有效性需要增强；财政支出绩效考核体系不够健全，工作有待加强；转移支付结构不合理，均衡性转移支付所占比重偏低；追加预算多、结转资金多的现象仍比较突出；地方政府性债务管理制度不够完善，存在一定风险；地方土地出让金收入使用不够规范。这些问题都应该认真研究，切实加以解决。

　　人大财经委指出的这些问题正是现行预算制度的弊端所在，其措辞也不可谓不重。但耐人寻味的是，以上内容在全国人大官方网站和新华社发布的该文件中均被删除。

　　今年“两会”期间，在与《财经》记者的长谈中，尹中卿指出：预算审议和执行过程中有一个长期被人忽视的问题——预算的“绩效管理”问题。尹中卿表示，要实现人大对预算的“可监督、可问责”，就必须增强决算和决算监督的权威性、有效性。首先要对预算的执行情况作出科学的评价，即预算的绩效管理。

　　以支出绩效评价为手段、以结果为导向的预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，在西方发达国家早已实施，并被许多发展中国家所借鉴，但中国还未建立起有效的预算绩效评价和审查制度。

　　根据2012年的预算安排，全国财政支出将高达12.43万亿元(其中中央财政支出6.41万亿元)。尹中卿表示，对如此惊人的预算资金，却没有人考察其使用效果。

　　全国人大预算工作委员会主任、财政部分管预算工作的原副部长廖晓军曾指出，加强预算绩效管理的根本目的就是改变长期以来财政资金管理使用中存在的“重收入轻支出、重分配轻管理、重数量轻质量”问题，提高公共产品和公共服务的质量，提高财政资金使用效益。

　　为此，财政部要求各级财政部门在未来，要切实加强预算绩效管理制度建设，继续加强与全国人大预工委的沟通；在新修订的《预算法》中增加加强预算绩效管理、讲求预算绩效方面的内容；在《预算法实施条例》中对预算绩效管理的责任主体、评价对象、评价方式、指标体系、管理程序等进行明确，提高绩效管理法律层级。

　　廖晓军要求各级财政、财务部门要逐步建立绩效问责制度，形成“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的机制。并研究建立绩效评价结果公开机制，认真倾听社会各界的呼声，吸纳合理意见。

　　据悉，财政部正在研究绩效评价结果与预算安排有机结合机制。主要思路是：对绩效评价结果好的，予以表扬或继续支持；对绩效评价发现问题、未达到绩效目标或评价结果较差的，予以通报批评，并责令其限期整改。对不进行整改或整改不到位的，则要根据情况调整项目或相应调减项目预算，直至取消该项财政支出。

　　尹中卿表示，除了加强预算绩效管理工作之外，还应该通过修改《预算法》来明确违反预算制度的法律责任、行政责任和政治责任。

　　全国人大预工委在《预算法修正案(草案)》初次审议期间的2011年12月30日，曾经邀请有关学者座谈展望2012年人大的预算和决算工作，时任全国人大预算工作委员会主任高强在会上点名让北京大学财税法研究中心主任刘剑文教授谈谈对《预算法修正案(草案)》的意见。

　　刘剑文建议，人大要提高对三峡工程、南水北调工程等重大项目和重大财政决策的审查和参与力度，还要做好预算的事前审查和事中、事后监督。

　　由于现行《预算法》在预算监督和违法行为追究方面缺乏可操作性，预算执行中的违法行为往往无法进行相应的处罚，更无法追究当事人的责任。

　　这就让很多政府官员认为违反《预算法》，不算违法，最多就是批评教育，然后下回注意就没事了。还有一些政府官员认为，只要不贪污预算资金就没有问题，用坏用好都没事，不管造成了多少浪费，还是错误决策，甚至预算资金被别人拿去违法犯罪的，自己都没有责任。

　　对此，刘剑文建议，修改后的《预算法》应建立问责制度和预算行政复议等可救济、可诉的法律途径，还应加大对预算违法行为的处罚力度，责任人除了承担行政责任，还应根据其违法的性质和程度不同，承担相应的经济赔偿和刑事责任。

　　所谓政治责任，就是要追究当地政府和主管部门领导的责任。刘剑文建议，应完善预算政治责任的法律规定，《公务员法》规定了引咎辞职或者责令辞职的制度，《预算法修正案(草案)》也应将公务员承担的责任法律化。

　　尹中卿则向《财经》记者表示，现在除了用人腐败之外，绝大部分腐败都跟预算有关系，预算资金成了谁都想咬一口的唐僧肉，如果落实好预算的监督工作，很多官员就不敢伸手动歪脑筋。对此，全国人大和各级人大财经委也承担着相应的法律责任，预算监督工作亟待进一步加强。

　　他强调说：“预算改革是政治体制改革的突破口，不仅不会动摇党的领导，还会改善党的领导、改善党和国家、以及各级政府官员的形象。”

　　【作者：《财经》记者 王毕强 郑猛 】

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