石油业筹谋混合所有

　　中石化计划推进下游油品销售业务的产权重整，被誉为央企发展混合所有制、打破垄断的一大突破。但热切期待介入石油行业的民资和外资更关心改革措施的实施细则和可操作性

　　2014年2月，中国石油化工股份有限公司(600028.SH，下称中国石化)全体董事审议并一致通过议案，同意在对中国石化油品销售业务板块现有资产、负债进行审计评估的基础上进行重组。

　　议案称，中国石化将引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营。

　　中石化集团董事长傅成玉表示，中国石化率先启动混合所有制改革，是对十八届三中全会关于积极发展混合所有制经济有关精神的落实之举，有利于加快公司专业化发展步伐，提升市场化运营水平。

　　混合所有制经济，是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。中国石化发布的文件曾规定，社会资本持股比例上限为30%，但傅成玉日前在接受媒体采访时称，对民资参股不设比例限制，只取决于资金情况。

　　穆迪企业融资部副总裁胡凯认为，该举措最多有可能吸引人民币800亿元左右的社会和民营资本，从而缓解中国石化的融资压力。

　　这一“做强板块”式的重组路径，烙有深刻的“傅氏印记”。2011年傅成玉刚刚接掌中石化集团时，即向外界表示将深化企业改革，随之在次年发动了一系列业务板块重组。

　　此次中国石化下游重组的消息甫一宣布，就给资本市场打了一针强心剂，尽管实施细则尚未出台，但相关概念股仍一涨再涨。

　　据知情者称，中国石化“可能”的实施方法，包括销售板块单独重组上市，或以省级公司为基础重组，引入社会资本。

　　对民营油企们而言，如不放开加油站的油源垄断，股权层面出让部分空间的意义有限。一位曾参与创建全国工商联石油商会的民营油企负责人称：“不解决油源，让民资参股只是个花活。”

　　部分国资改革专家认为，央企发展混合所有制，应避免“控制力误区”。欲建立有序的产权流转制度，应先在科学管制的基础上破除行业垄断。如果国有经济过分强调对油品销售领域的控制力，可能造成市场扭曲，从而挫伤非国有投资者的信心。

　　持乐观态度的人士则认为，石油行业的混合所有制应当在更大的横向和纵向领域展开，不应也不会仅限于中国石化的下游。尤其是在中央严厉查处中石油腐败窝案之际，石油业上下游一体化垄断的体制弊端暴露无遗，各界期盼决策层借此良机深入推进该领域的产权改革，在产业链的各个环节均引入混和所有制。

　　继中石化宣布放开下游销售环节后，中国石油也在酝酿提速力度更大的改革，有可能选择对上游油气开采的项目融资进行改革，相关建议包括：可以考虑以项目为单位，吸引民营、社会和其他大型石油公司的资本进入，但中石油所占股份不能少于51%。

　　中石油董事长周吉平3月5日在全国“两会”接受采访时表示，在上游的油气开发领域，中石油将采用“产品分成合同”模式，通过组建联合管理委员会对项目进行决策管理，通过在当地注册成立作业公司进行项目执行。据悉，按照中石油内部有关机构提出的计划，这种模式可能率先在新疆试点。

　　至于具体时间表，周吉平称，目前还在做方案，虽然许多方面对于新模式很积极，但矿权合作需要很多手续和过程，落实还需要一定时间。他同时提醒，油气行业是高技术、高投入、高风险的“三高”行业，需要有相当的资金和承受风险能力，如何设立更好的机制和规则，吸引民营和社会资本参与，对于中石油仍然是一个重要考验。

　　重组下游的逻辑

　　相对于中石油对上游项目的改革表态，酝酿多时的中石化下游业务重组路径似乎更显清晰，延续了傅成玉多年来“做强板块、重组分拆上市”的改革思路。

　　从上世纪90年代起，傅治下的中海油就把石油公司和油服公司分开，提出“石油公司相对统一，专业公司相对独立，基地系统逐渐分离”的改革理念。随后，中海油演变为中海油(0883.HK)、中海油服(601808.SH)、海油工程(600583.SH)、中海化学(0398.3.HK)等多个上市公司组成的“航母编队”。

　　2011年接掌中石化集团之后，傅成玉推进“海油式”重组，2012年相继重组了下属八家工程设计及建设公司，成立了中石化炼化工程(集团)股份有限公司。同年，石油工程技术服务公司及润滑油业务板块也先后完成了重组。去年5月，中石化炼化工程(02386.HK)在港交所上市。

　　未来在上市平台方面，中石化或将形成中国石化、炼化工程和石油工程三箭齐发的格局。中石化经济技术研究院副院长毛加祥认为，这一重组顺序是基于不同业务板块的不同情况确定的。

　　毛加祥称，之所以拿出成品油销售板块重组，主要是因其在公司主营业务中技术含量相对较低，但盈利能力较强，资产回报率较高，也比较稳定，相对利于社会资本的进入。“民企在技术、资金密集型的油气上游(勘探开采)并无优势，所以并不容易进入；而外企虽然有的公司具有较雄厚的技术、资金实力，但上游的技术价值如何评估折算，也很复杂——还是下游相对比较方便。”

　　作为中国最大、全球第二的成品油供应商，中国石化下游板块拥有完善的成品油销售网络，其成品油销售量约占中国市场的63%。截至2013年底，中国石化拥有超过3万座自营加油(气)站，成品油管线超过1万公里，储存设施的总库容约1500万立方米。2013年境内成品油经营量持续增长至1.65亿吨，同比增长3.8%，零售量1.14亿吨。

　　虽然中国石化在成品油销售市场占比超过六成，中国石油的2万多个自营加油站的市场占比近三成，但事实上还存在其他类似的国资、民资或外资加油站。也就是说，不同的所有制形态早就存在于油品终端市场上。

　　在部分业内同行看来，下游成品油销售板块相对较低的利润率，才是中国石化决定将其推向市场、尝试混合所有制的主要动机。这在业内并非秘密。因利润日趋微薄，国际石油公司(IOC)早在五六年前即开始出售下游资产，从而将更多资源集中到利润最为丰厚的上游勘探开发领域。

　　中国石化财报数字显示，公司下游板块近年的运营利润率均保持在3%左右；但利润最厚的上游勘探开采板块，2010年至2012年三年的利润率，分别为25%、29%和27%。

　　穆迪企业融资部副总裁胡凯认为，社会和民营资本参股中国石化下游，可支持该业务板块的未来增长，并缓解中国石化的融资压力，从而把资本支出集中在战略重要性和盈利能力较高的上游等业务上。

　　穆迪一份相关报告指出，该举措可吸引最多人民币800亿元左右的社会和民营资本，是该业务板块2012年资本支出(270亿元)的3倍左右，预计这些资本或可使中国石化的债务/资本比率，从截至2013年6月30日的38.1%降至32.4%。

　　重组的另一动因，在于销售板块是整个中石化垂直一体化链条的终端。毛加祥称，“这是品牌建设需求最迫切的板块，改进服务、提高效率的需求也最强，公司推进混合所有制后的效益也就更明显。”

　　另一大石油央企中石油，去年曾推行让内部员工承包加油站的改革。中石油经济技术研究院市场所副所长戴家权认为，这种加油站内部人承包属于生产经营机制的调整，只涉及经营权的改革，而中石化的改革则属于产权层面的。而且，中石油的改革是在十八大前，彼时中央尚未提出发展混合所有制的精神。傅成玉曾公开表态，此次改革不仅是为了适应相关要求，更是在考虑中国石化和中石化集团的整体改革方案。

　　争辩改革模式

　　市场人士多对中国石化上述改革的具体实施细则翘首以盼。多位能源专家向《财经》记者透露，中国石化可能的实施方案，包括销售板块单独重组上市，或以省级销售公司为基础重组，引入社会资本。

　　但两大国家石油公司系统内的部分研究人员，并不赞成以单个加油站进行合资的形式。戴家权称，整个行业讲究标准化和统一化，若以单个加油站合资经营，则安全没有统一保障，油品也得不到统一配送，经营的合规性、规范性难以得到监管。“至少，现在中石油、中石化的所有加油站外观设计、安全标准、配送方式等都一致，如果单个站来独立经营，就不免五花八门。”

　　戴家权认为，中石化集团可能会以省级销售公司为基础重组，从而把一个省内的下游资产整体进行合营。“比如河北省内所有的油库、加油站、管道统一起来，就可作为一家合营公司来引入社会资本。”这一设想的前提是，加油站和成品油库及成品油管道是一个完整的体系，不该分开经营，否则油品整体配送成本会直线上升。

　　这和传言甚盛的拆分成品油管道、从而分段让民资进入的说法相左。全国工商联石油商会原副会长崔新生认为，拆分管道的可能性不大。管道业务的利润来自管输费，而管输费国家管制，由发改委制定价格。因此，管输业务盈利性不强，民资和外资进入该领域动力不足。

　　部分国际石油公司的专家认为戴家权的方案，可操作性不强，理由是各省油气产业发展情况各不相同。

　　中国石化将整个销售板块独立、引进多元资本后分拆上市的方案，带来的问题是：合营公司是否继续承担央企社会责任，以及销售板块与炼化板块的结算方式是否与市场接轨。

　　一方面，由于独立后合营公司的经营方式必然改变，再承担央企每年必须负责的“保供”等任务，于理不通。另一方面，合营公司与中石化中上游炼化板块的交易，不再是内部交易，而是关联交易，无法再享受内部行政调拨的价格。

　　戴家权说，“作为独立公司而非中国石化的一部分，应当自主决策，否则公司的报表都没法做。”

　　毛加祥亦认为，未来成品油领域的改革会完全市场化。社会资本进入后，加油站将不再是纯粹的中国石化附属加油站，则这些加油站需要与炼厂之间有一个与市场接轨的价格。届时，不同加油站若以不同的价格结算，会十分复杂，可能引发诸多问题。

　　可操作性待明确

　　无论是板块独立还是省域合营，中国石化的做法均只限于其单个公司资本层面的开放，目前暂不涉及实业层面垄断的破除和开放。

　　部分民营油企和国际石油公司认为，此举缺乏诚意和可操作性。一些更激进的改革主张是，应当考虑直接在母公司或整个集团层面，考虑混合所有制的改革可能性。但这将涉及更为复杂的利益关联和政经取舍，决非中国石化自身可以决定或推动，恐怕需要更高层的决断与模式突破设计。

　　再看中国石化已经披露的改革思路，其改革前景仍有诸多不确定性。从加油站数量规模看，中石化集团逾3万座加油站的体量，远超中石油的2万多座，但两大巨头之外、由社会其他单位控制的加油站也有5万座之多，且主要为军队或其他国有单位拥有或控股。由此可见，即便中石化单独对民资放开下游，民资在整个成品油销售行业中仍处于劣势。

　　更大的问题，在于油源上的被“卡脖”。中国的石油体制，从上游勘探开采的准入，到中游炼化环节的原油进口，再到下游成品油进口，对民资做出了全方位限制。

　　崔新生因此认为，在区域市场成立独立合营公司的做法“行不通”。两大集团仍可对省域独立公司进行垂直控制，新公司的油源配比，还是依靠两大集团的中上游。在撼动这一体制之前，由单个公司在资本层面开放下游，必然导致“民企无空间，外资无利益”。

　　对民企而言，重要的不是股权比例，而是放开以油源为主的市场垄断，让作为国有资产的油气资产实现自由流转；对跨国石油公司而言，重要的也不是股权比例，而是实业层面的合作。

　　一家国际石油巨头负责下游的高管私下对《财经》记者表示，如仅限于资本层面开放，没有产业层面实质的好处，那主要是各种基金来进入，对实业公司基本没有吸引力。“若在销售层面合作，我们可能会感兴趣，可以在品牌等多个方面合作，可以收获实际利益。”

　　民企则会更加谨慎。崔新生甚至指出，下游板块的多年垄断，已造成了寻租和腐败的滋生。按国家现有行业政策，民营企业不能进入中上游开采和炼化，所以下游零售板块的仓储和加油站就成了内部腐败的一个缓冲地带。“民企把握不了油源，因此像计划经济时代双轨制一样，两大集团的加油站和批发公司、炼厂之间有内部价格，社会加油站则要按照市场价格购买，这就形成了完全不平等的竞争。”

　　中国民营油企在下游的发展，始于上世纪90年代末。彼时，两大集团刚刚成立，还未顾及到占据下游市场，导致民营油企雨后春笋般成长——先是成品油的仓储，其规模已远超两大集团。“那时，一家民营油企一个月就可以赚到上千万，”崔新生回忆，“后来从仓储过渡到了做加油站，民营加油站出来后，政府也就默认了。”

　　长联石油副总裁董虹光回忆：“那时加油站少，两大集团自己的加油站更少，需要把成品油销出去。经常发生憋库，一憋库两大集团就求民营企业。”

　　政策的收紧，始于1998年春。1998年3月，国务院宣布重组石油工业，变分业经营为混业经营，中石油、中石化成为两大贯穿整个产业链的垄断石油集团，并同时获得石油进出口经营权。

　　1999年5月，国务院办公厅转发经贸委等八部门的38号文，规定两大集团之外，不允许独立的成品油批发企业存在。2001年9月，国务院办公厅下发72号文，对38号文予以重申。由此，两大集团开始大规模进行加油站建设和并购，民营油企在油源上开始遭受“卡脖”。

　　董虹光称，当时的中石化、中石油都已具有政府赋予的行政管理职能——民资若要建立加油站，必须和两大集团签订供油合同，才能获得油源。

　　2004年，为维护自身利益，崔新生追随民营油企风云人物龚家龙，组建了全国工商联石油商会。“商会成立时，民营油企占据的市场规模已非常庞大，利益对立已异常尖锐。与两大集团开会时，有人甚至跳上桌子抗议它们卡脖子。”

　　从1998年到2008年，因油源被卡，民营油企迎来了长达十年的萧条期。“当时民资的确可以搞加油站，民营加油站也可以从两大集团买到油。但这个油是市场价格，而两大公司是内部价，是完全不平等的竞争。”

　　2006年，中国政府曾向WTO承诺，放开油品批发市场。但民企做批发，仍必须从国有炼厂买油。虽然个别省域存在一些地方小炼厂，但其原料油仍然依赖两大集团，苦不堪言。

　　避免“控制力误区”

　　民营油企的难堪境遇，正是中国国资、国企改革陷入“控制力误区”的表现。

　　中石油原油气资源管理局局长查全衡称，中国石油体制一大症结，在于(国家)对油气资源和储量的控制，使之无法自由流转和交易，在这方面没有真正的市场机制。

　　这与国资委研究中心宏观经济研究部部长程伟的想法相仿。程伟表示，尽管中石化大力推行混合所有制，但石油行业并未做到建立在行业科学管制基础上的开放。

　　在程伟看来，产业的开放和产权的流转，是发展混合所有制的基础。产业的开放，需要行业的科学管制做前提；但当前产权流转的问题，在于把国有的控股地位和国家的产业安全混为一谈。

　　“产业安全是靠产业管制来决定的，而非靠国有控股来决定。”程伟说，石油行业混合所有制的发展，正是这一“控制力误区”的典型体现。中国政府既未在产业层面放开，又未放弃对行业任何环节的控股权。

　　一位国际石油公司高管反问：“入了半天股，没有任何发言权和控制权，顶多有一个资本收益。这样的话，民企和外企谁会感兴趣？”

　　混合所有制经济是南美国家提出的，其主旨是用以解决“中等收入陷阱”的一种经济形式，是发展中国家发展到一定阶段后碰到的必然挑战。

　　相对于国有或私有，混合所有制处于产权的中间地带，其稳定性和走向也最难控制。中国上市公司协会会长陈清泰指出，中国市场化改革中对国有资本控制力的片面强调，使得发展混合所有制的企业中资本所有者的权益被忽视，而走向歧途。

　　陈认为，国有企业作为政府调控经济的工具，配置资源和推动经济增长的抓手，始终处于“半政府工具、半市场主体”的状态，政企不分，也不能分。

　　此次“两会”期间，傅成玉有关“民资参股无比例限制”的表态，使市场对国资改革有了更高的预期。但鉴于混合所有制实施中存在上述难以回避的硬伤，业内预计，中石化下游板块重组计划，对民资与外资尚缺乏足够吸引力，具体落实也还存在诸多不确定性。

　　“中石化仅仅是释放了一个信号，还远未到具体实施的阶段。从释放信号到具体落实，我觉得怎么也需要一两年的时间。”毛加祥称，“至于民资怎么进来，国外战略投资怎么进来，这些具体操作层面的问题，还远未到讨论的阶段，还有很多具体问题需要论证。”

　　但在采访中，有更多的乐观人士向《财经》记者表示，中国石油行业的混合所有制改革，有望在更大的横向和纵向领域展开，尤其是在各界对石油业垄断抱怨经年、 在中央严厉查处中石油腐败窝案之际。

　　中国石油集团掌控着中国石油行业主要的上游资源，包括90%以上的油气管网，以及大庆、长庆、辽河等核心油田。去年以来在中石油系统进行的大规模反腐，将石油业上下游一体化垄断的体制弊端暴露无遗，各界期盼决策层顺水推舟，争取在内部阻力相对更小之际，下决心推进该领域混合所有制的改革深化。

　　分析人士指出，中石油展开大力度反腐措施之时，正是石油行业进行全面改革最有利的时间窗口，行业内部既得利益团体的阻力也最小，相对更容易就混和所有制问题达成新的共识。

　　傅成玉之所以明确提出不必受限于民资入股30%的上限，或正是看到了这一大趋势。据《财经》记者了解，新疆、四川等地方政府亦提出，要在油气开采领域打破央企垄断，推进混合所有制。

　　“两会”期间，周吉平亦透露，中石油共搭建了六个合作平台，准备采用产品分成的模式全面引入民资，积极推进混合所有制。这六大平台分别包括：未动用储量、非常规、油气、管道、炼化(地方和海外)和金融板块。业内认为，这将成为中石油新一轮改革的重要方向。

　　国家能源决策层无疑也看好、看准了这一时机，并拟有所动作。国家能源局日前发文称，将向第三方无歧视开放油气管网。这一改革措施，将解除对油气基础设施市场的管制，允许独立油气生产商使用国内的油气管网。

　　油气领域全面改革，已是大势所趋。诸多能源专家认为，这场改革绝不会一蹴而就，既得利益者也不会轻易退出。但“只要往前走”，在各种势力的激烈博弈中，中国石油行业必会逐渐走向众人期盼的市场开放和监管优化，混和所有制迟早会成为一个现实选择。

　　【作者：《财经》记者 李毅 】