《管道保护法》是新中国油气工业发展60年后迎来的第一部专属于本行业的法律，对于维护管道安全有着重要意义。法律出台并非终点，其执行还需要其他政策的激励配合。在海底管道、跨国管道等特殊领域，也需有进一步法律规定。

　　石油新法

　　管道保护法是新中国油气工业发展60年后迎来的第一部专属于本行业的法律。它合理确定了管道活动有关各方的权利义务，有助于从源头上维护管道安全。

　　■文/本刊记者 孙岩冰

　　2010年6月25日，胡锦涛主席签署了十一届第三十号主席令。此次根据全国人民代表大会及其常务委员会的决定签署的，具有次于宪法效力的命令公布的是一部法律——《中华人民共和国石油天然气管道保护法》(下称《管道保护法》)。

　　这是胡锦涛2010年签署出台的第五部法律。在改革开放后中国立法驶入快车道，依法治国基本方略载入宪法的时下，这部管道保护法在框架初成以宪法为核心的法律体系中并不具有明显的特殊地位。

　　然而，这对于中国石油石化行业却绝对是一部具有里程碑意义的法律。因为这是新中国石油天然气工业在发展60年后，终于迎来的第一部专属于本行业的法律。

　　填补空白 有效对接

　　141票赞成、7票反对、11票弃权——《管道保护法》6月25日在全国人大常委会上得以表决通过，并将于今年10月1日起正式实施。这意味着担当我国石油的70%、天然气的99%输送任务的油气管道的保护工作结束了无“法”可依的局面。

　　每年，有近3亿吨的石油与800多亿立方米的天然气，在油气管道数兆帕压强的裹缚中被输送到经济发展最需要它的地方。

　　然而总有意外。

　　无论意外的产生是由于管道腐蚀、自然灾害、还是打孔盗窃、第三方破坏，都可能让一条为经济发展提供动力的能源血脉在瞬间转变成破坏力极强的不定时炸弹、影响范围极广的环境污染源。

　　这种情况的出现，已不是简单的财产流失或转移，而是涉及到国家能源安全和公共安全。

　　没有任何理由不重视它的安全。

　　此前，维护国家油气管道安全的尚方宝剑是国务院初订于1989年，修订于2001年的《石油天然气管道保护条例》。从广义上讲，由国务院制定的保护条例也属于法律范畴，但是法律效力低于通过人大立法的形式出台的法律。

　　在威慑力略逊一筹的情况下，《管道保护条例》在某些条款上已经不合时宜，甚至阻碍了油气管道的高效发展。

　　近年来，我国管道发展得非常迅速。目前干线管道已经超过7万公里。中俄、中缅和中亚等国际管道完全建成之后，管道总里程大约是8万公里左右，我国已经成为管道运输的大国。

　　同时，随着我国经济社会迅猛发展和城乡建设不断加快，管道保护的外部环境发生了很大变化，管道保护方面的问题也越来越突出。

　　“管道安全运行的外部环境非常严峻，打孔盗油(气)等违法犯罪行为仍然猖獗，管道特别是天然气管道甚至成为国内外恐怖分子攻击的重点目标。为了维护公共安全，有必要进一步强化管道运行中的保护措施，建立更加有效的管道保护制度。”国务院法制办主任曹康泰在作关于石油天然气管道保护法草案的说明时指出。

　　除此之外，《管道保护条例》所规定的一些内容也与现实环境不相适应。如执法主体的变化、土地征用问题、处理占压管道问题的具体规定、有关法律责任规定等。

　　相形之下，《管道保护法》新法规定了石油、天然气管道有关各方的权利义务，理清了管道活动中的有关法律关系，规定管道保护措施，明确了保护责任。

　　“在此法出台之前的现实情况是，与石油石化行业相关的法律发展得已经比较完善，然而石油石化业却一直没有专属于自己的法律。”中国石化集团法律事务部王世声律师说。

　　在实际操作中，管道企业时常遭遇尴尬，发生法律关系时，交涉对象往往拿出比条例更有力的武器——《铁路法》、《土地管理法》、《草原法》、《森林法》、《水法》、《城乡规划法》。从法理角度来讲，下位法与上位法发生冲突时，下位法应该让步。这使得油气企业在实际工作中时常陷入被动地位。

　　此次《管道保护法》颁布，在法律层面上明确了建设中如何处理相应关系，增强了管道保护工作的可操作性，结束了以往的尴尬局面。

　　“《管道保护法》的牙齿并不锋利，在惩处违法犯罪问题上，还要借助刑法、治安条例、最高人民法院出台的司法解释等。”中国石化集团法律事务部王世声律师说，“最主要的是它理顺了法律关系，与其他法律形成了良好的对接。”

　　源头把关 防患未然

　　与《管道保护条例》相比，《管道保护法》最明显之处就是增加了《管道规划与建设》一章。“这样可以在源头把关管道安全。”王世声律师解释说，“从规划、选线、设计上就采取相应保障措施，避免后期发生的问题。”

　　随着城乡建设的不断加快，许多当年远离城乡居住区的管道已经被居民楼、学校、医院、商店等建筑物包围，甚至被大量非法占压，经济建设、城市发展与管道保护之间的矛盾更加尖锐、复杂，亟待建立管道建设与土地规划、城乡规划等相协调的制度。

　　另外，由于管道与铁路、公路、河道等工程存在大量交叉，形成的相遇关系非常复杂，同时，管道在建设、巡护、检测、抢修过程中，与管道沿线土地或者设施的所有权人或者使用权人发生大量的民事法律关系，按照立法法的要求，这些民事法律关系需要通过制定法律切实予以规范。

　　因此要加强管道保护，就要从源头做起，从规划开始，管道规划要和城乡规划从总体的规划、土地利用规划相衔接。

　　《管道保护法》规定：“国务院能源主管部门根据国民经济和社会发展的需要组织编制全国管道发展规划。管道企业应当根据全国管道发展规划编制管道建设规划，并报送拟建管道所在地县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，由城乡规划主管部门将符合要求的管道建设规划依法纳入当地城乡规划。”这样就从源头上理顺管道建设与城乡建设之间的关系，避免因规划不协调产生危害管道和公共安全的隐患。

　　无论是在四川备受地震侵扰的兰成渝，还是在新疆频遭雪崩袭击的中亚天然气，恶劣的自然环境，都在考验着管线的自身质量以及安全运营。地震、洪水、雪崩、泥石流……任何人造设施在大自然灾害面前都显得那么脆弱。

　　惹不起的唯一出路就是躲。

　　为了保障管道建设的顺利进行，并保障管道在建设环节即符合管道保护的各项要求，《管道保护法》规定：“管道建设的选线应当避开地震活动断层和容易发生洪灾、地质灾害的区域，与建筑物、构筑物、铁路、公路、航道、港口、市政设施、军事设施、电缆、光缆等保持本法和有关法律、行政法规以及国家技术规范的强制性要求规定的保护距离。”

　　同时，《管道保护法》也规定了“新建管道通过的区域受地理条件限制，不能满足前款规定的管道保护要求的，管道企业应当提出防护方案，经管道保护方面的专家评审论证，并经管道所在地县级以上地方人民政府主管管道保护工作的部门批准后，方可建设。”

　　管道安全除受外界破坏力干扰外，自身的修炼也很重要。

　　为了保障管道建成后符合管道保护的要求，《管道保护法》规定：“管道建成后应当按照国家有关规定进行竣工验收。竣工验收应当审查管道是否符合本法规定的管道保护要求，经验收合格方可正式交付使用。”

　　同时《管道保护法》也规定了管道企业要尽到告知的责任与义务，集中各方力量保护安全：“管道企业应当自管道竣工验收合格之日起六十日内，将竣工测量图报管道所在地县级以上地方人民政府主管管道保护工作的部门备案；县级以上地方人民政府主管管道保护工作的部门应当将管道企业报送的管道竣工测量图分送本级人民政府规划、建设、国土资源、铁路、交通、水利、公安、安全生产监督管理等部门和有关军事机关。”

　　明晰责权 各就各位

　　《管道保护法》通过合理确定管道活动有关各方的权利义务，理清管道建设运营中的有关法律关系，规定了详尽的管道安全保护措施。同时，确立了中央、地方、企业的三级保护体系，明确了治安、质量、安全等相关各方的保护责任。

　　随着管道建设加快，不仅与其他冲突，就是新管线与老管线之间也常常面临冲突。同时，由于管线由不同企业兴建，避免重复建设也需要有总体的规划。

　　管道保护必须在国家层面综合考量，协调各方利益。为此，《管道保护法》指定国务院能源主管部门承担起主管全国石油天然气管道的工作。《管道保护法》第十一条规定：“国务院能源主管部门组织编制全国管道发展规划应当征求国务院有关部门以及有关省、自治区、直辖市人民政府的意见。同时全国管道发展规划应当符合国家能源规划，并与土地利用总体规划、城乡规划以及矿产资源、环境保护、水利、铁路、公路、航道、港口、电信等规划相协调。”

　　地方保护主义往往容易使得管道危险得不到有效制止和惩处。因此加强地方政府职责，调动地方政府的积极性尤为重要。《管道保护法》明确了县级以上地方人民政府其他有关部门依照有关法律、行政法规的规定，在各自职责范围内负责管道保护的相关工作。并专门要求“县级以上地方人民政府应当加强对本行政区域管道保护工作的领导，督促、检查有关部门依法履行管道保护职责，组织排除管道的重大外部安全隐患。”

　　考虑到设区的市级和县级人民政府多数尚没有专门的能源主管部门，为了把管道保护工作落到实处，《管道保护法》沿用了现行的由市级、县级人民政府指定的部门主管管道保护工作的有效做法。

　　管道企业作为管道的所有者和运营者，责任尤为重大。《管道保护法》首次强调管道企业是维护管道安全的主要责任人，对管道企业的义务作了较多的补充，要求“管道企业应当遵守本法和有关规划、建设、安全生产、质量监督、环境保护等法律、行政法规，执行国家技术规范的强制性要求，建立、健全本企业有关管道保护的规章制度和操作规程并组织实施，宣传管道安全与保护知识，履行管道保护义务，接受人民政府及其有关部门依法实施的监督，保障管道安全运行。”

　　与此同时，《管道保护法》要求管道企业应当建立、健全管道巡护制度，配备专门人员对管道线路进行日常巡护。管道巡护人员发现危害管道安全的情形或者隐患，应当按照规定及时处理和报告。管道企业应当定期对管道进行检测、维修，确保其处于良好状态；对管道安全风险较大的区段和场所应当进行重点监测，采取有效措施防止管道事故的发生。对不符合安全使用条件的管道，管道企业应当及时更新、改造或者停止使用。

　　尤其值得注意的是，《管道保护法》规定了管道企业在环境被污染时要承担连带的赔偿责任。根据法律第四十条：管道泄漏的石油和因管道抢修排放的石油造成环境污染的，管道企业应当及时治理。因第三人的行为致使管道泄漏造成环境污染的，管道企业有权向第三人追偿治理费用。环境污染损害的赔偿责任，适用《中华人民共和国侵权责任法》和防治环境污染的法律的有关规定。

　　这将会给石油企业带来了不小的压力。因为在我国《侵权责任法》第八章第六十八条有明确规定：因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后，有权向第三人追偿。

　　对于管道企业利好的一方面是，《管道保护法》在第五十九条对法律公布前所形成的占压也做出了明确规定：本法施行前在管道保护距离内已建成的人口密集场所和易燃易爆物品的生产、经营、存储场所，应当由所在地人民政府根据当地的实际情况，有计划、分步骤地进行搬迁、清理或者采取必要的防护措施。需要已建成的管道改建、搬迁或者采取必要的防护措施的，应当与管道企业协商确定补偿方案。

　　这对于历史形成的、牵扯面广，原因复杂的占压问题的解决，提供了法律上的依据。

　　法律完善 长路未央

　　业内专家表示，对于油气管道运输安全，此部法律并没有覆盖全部。需要更多的法律文件来形成全面的法律体系。

　　近日墨西哥湾“漏油事件”让所有人认识到了海上油气管道安全失控后对环境保护巨大的破坏力，给人们敲响一记警钟。

　　但不难发现，在此次出台的《管道保护法》中并没有对海上油气管道进行保护提出细致规定，仅在附则第六十条中提出：国务院可以根据海上石油、天然气管道的具体情况，制定海上石油、天然气管道保护的特别规定。

　　虽然像“墨西哥湾”如此规模的污染事件并不多见，但频繁的海上事故已成为破坏海洋环境主凶之一的事实却无可争议。

　　在我国，随着我国海上石油产量的不断增加，海底管道安全问题也逐渐显现。然而与油轮事故相比，由海底输油管道泄漏造成的溢油风险并未被人重视。

　　2005年，黄海海域连续两次发生海底管线漏油事件。两起事故都是由于打孔盗油所引起。两次发生在同一海域的漏油事故，严重污染了该海域生态环境，改变了漏油点周边渔业水域原有质量，损害了当地渔业生产和天然渔业资源，给当地海洋生态环境、海水养殖、水产品加工及涉海人员的正常工作、生活造成了明显的负面影响。仅对东营海域就造成损失1.39亿余元。同时，漏油事故还对河北沧州海域、渤海湾中部海域及天津海域也造成了污染。  

　　“到目前，民事索赔工作还没有结束。”中国石化法律事务部王世声律师介绍说。

　　除像打孔盗油这样目的明确的破坏活动外，各类海事活动增加也给管道安全带来更多风险。跨海大桥的兴建、深港码头向海内的不断延伸、挖沙、钻探、打桩、抛锚、拖锚、底拖捕捞、张网、养殖等海上作业或其它活动，都是潜在的危及海底天然气管道安全不可忽略的因素。

　　“这次管道保护法并没有直接列出保护海底管道详细条款，而是由国务院制定特别规定，主要是由于海洋石油管道与路上石油管道在诸多技术标准上存在较大不同。”中国海油法律事务部江菁律师解释说。“同时，归口管理的部门也不同，因此要单独出台保护条例。”

　　据介绍，目前《海洋石油天然气管道保护条例》已列入2010年国务院二类立法计划，由国务院法制办与国家能源局共同组织起草。目前，调研起草工作正在抓紧进行。

　　《管道保护法》的另一个“盲点”是跨国管道保护。

　　2006年5月，中哈管道正式通油。翻开了中国管道进口油气的新篇章，同时也带来了保护跨境管道的新课题。

　　事实上，能源领域的国际合作是全球化背景下各国经济、社会关系的重要内容，而这种合作必须依托于相应的法律制度。无论是从俄乌斗气中的互不相让，还是俄欧天然气争端中的各执一词都可以看出，在保障能源供应、管道运营安全上需要有明确的法律约定来约束各方的行为。

　　2010年6月11日，国家主席胡锦涛在塔什干举行上海合作组织成员国元首理事会第十次会议上发表了题为《深化务实合作，维护和平稳定》的重要讲话。其中特意强调：建议各方就跨境油气管道安保合作商签有关法律文件。

　　目前，仅在上合组织除中国外的5个国家中，我国就分别与哈萨克斯坦、俄罗斯和乌兹别克斯坦开展了管道合作项目。同时，连接中缅等国的跨国管道也在建设之中。

　　油气管道跨境合作在国际上已经实践多年，但并没有针对陆上跨国管道能源安全的专门法律。与跨国能源管道运输有关的国际环境法律制度主要由国际条约、区域性协定以及国际会议的宣言或国际组织的行动指南等构成。

　　跨国能源管道容易成为国际恐怖活动的目标。同时在跨国能源管道运输项目的实施过程中，环境保护、当地民众的利益、人权问题以及可持续发展等问题都不应被忽视。这些问题如果处理不当，也可能为管道的安全埋下隐患。

　　此外，境外国家的管道安全形势，也在很大程度上影响着国内油气供应。

　　2010年5月19日，哈萨克斯坦众议院在全体会议上批准了《关于对强化石油及石油产品流通领域国家监管法部分条款进行修订和补充》的法律草案，以打击管道盗油行为。

　　根据哈萨克官方提供的数据，2001年—2004年，哈萨克斯坦石油运输公司输油干线管道未出现一起盗油事件，但从2005年起开始猛增，当然就发生43起，2006年44起，2007年74起，2008年131起，2009年达到148起，管道安全形势极为严峻。

　　为此，签署相应的法律文件，使得出现安全问题时，可以上下游连动，协调处理，减少不必要的纠纷和摩擦更显得尤为重要。