“航线时刻”的博弈

　　“审批、返池、分配、监督，都在同一批人手中，就无法实现真正的监督”

　　本刊记者/刘炎迅

　　一场反腐风暴正席卷中国民航系统。

　　从机场到航空集团，不同层级的管理者相继被牵出。而案件背后，随着航线时刻的寻租灰幕被一次次拉开，关于航线时刻的寻租与反寻租战争，也再度开场。

　　“审批权集中，腐败难免”

　　航班起降时刻(SLOT)，简称航班时刻，又叫机场起降时段(Airport SLOT)、机场时刻等，是指在某特定机场，为使航空器在某一特定日期起降和飞行得以实现而获得的、或者分配的进港或离港的预定时间。

　　狭义上的航班时刻，仅指时间资源本身。航班时刻的数量取决于它所连接的空域航路状况和机场设施情况，机场容量和空域容量共同决定了航班时刻的供给量。广义上的航班时刻除时间资源外，还包括使用空管和机场基础设施的权利(使用时需另外付费)。

　　航班时刻容量是一种稀缺资源。它的特殊之处在于，如果不是完全透明化或者市场化的运作，审批环节的权力身影，就会让一切操作变得微妙而纠结，也让一些官员有了可乘之机。

　　最近的十几年，中国的民航业发展迅速，新的航线不断被开通，时刻表也越来越拥挤，而行业内部的制度和管理体系，则显得日益滞后。

　　“民航业众多审批权都集中在极少数官员手中，寻租和腐败是难免的，只是此前国家一直没有下决心追查。”一位民航业内人士说。

　　无论南航窝案，抑或首都机场张志忠案，还是民航华北局黄登科案，都涉及“航线时刻”审批。目前国内吞吐量最大的十个机场的航线时刻审批权，均掌握在中国民用航空总局(下称“民航总局”)和地方民航管理局手中。

　　在审计署最初的审计中，南航一笔“航权协调费”的数额惊人，导致背后的商人庞汉章和魏景波被查出，这二人被认为是攫取优质航线时刻的“能人”。

　　中国民航大学经济管理学院金永利长期研究航线时刻资源的配置问题，他在一篇论文中说，目前世界上广泛存在着两种不同的航线时刻配置模式，一种是IATA(国际航空运输协会)模式。这是欧盟和中国等绝大多数国家分配航班时刻的基础，它以IATA航班时刻分配程序指南为基础，采用行政配置模式。另一种则是美国模式，代表国家是美国和韩国，它采用行政分配与市场分配相结合的混合配置模式。

　　中国2007年9月实施了《民航航班时刻管理暂行办法》，建立了“政府管理为主，多方参与”的航班时刻管理体制，民航总局负责全国民航时刻管理工作，对于时刻分配与协调工作的具体承担机构，则由民航总局空管局和各地区民航管理局负责。

　　而在这一年的11月2日，民航总局网站刊登了时任中国民用航空总局局长的杨元元接受英国《Airline Business》杂志的专访内容。

　　杨元元在专访中说，国内民航业管制措施会稳步放宽，其关键在于国内航权管制放宽计划。过去，中国航空企业如要在国内主要航线运营，须经民航总局批准。但2006年在武汉进行了一项试点。这项限制在试点中被取消，航空公司只需要向民航总局提交报告存档备案。

　　“我们正在减少需要民航总局审批的航线城市数量，我们已将这个数量从20个减少到了10个。”杨元元说，“今后，可能只有5个城市需要民航总局审批。我们的目标是到2010年所有城市、所有航线都不需要航空公司向民航总局申请审批，只需要向我们报告备案就可以了。”

　　“航班时刻协调会的博弈”

　　但是，拥有航线的航空公司仍然不能随心所欲。更关键的是时刻资源，因为即使有权飞往一个城市，但是如果没有好的航班时刻资源，也不能成行。

　　2007年的暂行办法，并没有解决航班时刻分配的寻租问题。

　　在一些不定期航班的时刻分配上，由于审批权力仍然实质集中于管制者手中，一些航空公司为了获得需要的时刻资源，只好四处寻求关系。比如货运包机，货运时刻并不在“民航航班时刻协调委员会”上讨论，航权和航班时刻，却每每掌握在少数与民航局官员有特殊关系的人手中。

　　《民航航班时刻管理暂行办法》颁布的同时，“民航航班时刻协调委员会”为“利益协调，争端解决”而成立。在国外，委员会由业内专家、资深人士组成，每个成员都极具公信力，也非常爱惜自己的羽毛，往往做出透明化和公平化的决定。而中国的“民航航班时刻协调委员会”，其委员会的成员由所属地区管理局、地区空中交通管理局、定期使用协调机场的航空公司、机场管理机构的代表等组成，委员会主席一职，则由地区管理局代表担任。

　　“航班时刻协调委员会”以投票的方式决定议案，一次会议总计投票数为1000票，其中航空公司拥有600票、机场管理机构拥有150票、地区空管局拥有150票、地区管理局拥有100票。显然，这样的制度设计让航空公司拥有了更多的话语权，是一种进步。

　　“由于机场的时段有限，所以好的航班时刻对于航空公司来说，直接决定盈利状况，这就导致了好的时刻资源大家拼着抢，在缺乏可操作的分配方案和监管机制的基础上抢占时刻资源，甚至为打压同业竞争者续展航线资源，成为航空公司之间一种竞争的常态，管理权寻租的毒源也就由此而生。”长期研究航线时刻的专家、民航资源网的许宏江此前公开说。

　　而在此前的1990年代，决定国内航线和航班以及时刻分配的，是《国内航线和航班经营管理规定》(1996年民航总局“59号令”)。根据“59号令”，空运企业申请航权和航班时刻，无论起飞降落在哪个机场，都必须经过民航总局的批准。对于国际货运包机，适用的则是《外国民用航空运输不定期飞行管理细则》(1990年“14号令”)，其飞行起降，亦需由民航总局审批。在由“59号令”和“14号令”授予民航总局以一切航线以及时刻分配权力的那段时间里，首都机场原总经理张志忠日后被抓。张志忠曾执掌民航总局运输司，是负责审批的关键部门。

　　“审批、返池、分配、监督，都在同一批人手中，这无法实现真正的监督。”蓝鹏律师事务所律师张起淮接受媒体采访时说。

　　北京是全国最繁忙的机场，也是各家航空公司最渴求进入却又最难获得的航线之一。作为民航华北局原局长，黄登科曾握有北京包机航线的“生杀大权”。

　　这些灰色的支出，数额虽然很大，但在整个航空业的资金流转中，又会显得很小，那些暗中操作的航空公司，很轻易地就可以“入账”，化解一切于无形。

　　改革样本再战寻租

　　在黄登科案发生之后，2010年1月5日，民航总局发出了新的通知，对航班时刻管理进行了十项改革，包括取消一月一次的非定期航班审批，取消了每年两次的换季协调会，航班评审委员会也改为集体审批。

　　民航总局年初下发的《关于进一步做好航权航班和时刻管理工作的通知》(下称《通知》)，对航权航班和时刻管理进一步实行简政放权，分级管理。

　　此举的初衷，试图“加强廉政建设，提高办事效率，确保资源分配公开透明和有效使用，促进航空运输发展”。

　　黄登科案也给其原先任职的民航华北地区管理局(以下简称民航华北局)以改革的压力和动力。2010年1月29日，新成立的民航华北局航空运输委员会召开第一次会议。在这次由新任民航华北局局长刘雪松主持的会议上，对国航、天津航空在执行部分航线航班时刻中存在的违规情况进行了通报。这也成为民航局下发《关于进一步做好航权航班和时刻管理工作的通知》后，首次出现航空公司遭罚的案例。

　　但是，种种旨在杜绝航空时刻寻租现象的文件能否取得效果，制度设计是否会被腐败的土壤消弭于无形，尚需观察。

　　中国民用机场协会行业发展服务部部长丁新伟说，《通知》没有改变靠行政手段管理航班时刻的现状。

　　他建议，应该进行法制化管理，一旦出现不公平的事情可以用法律手段保护自己。也可以借鉴国外做法，机场将每天可以容纳多少时刻应该完全公布出来进行招标，航空公司公开竞价，这样机场将有更大话语权，也可以做到相对公平。

　　2010年1月25日，在华北局新任局长刘雪松推动下，民航华北局航空运输委员会成立，委员会制定了十一项工作职责及相应的工作制度，确定“有关重大事项必须经全体会议讨论决定的工作要求，对航权、航班时刻等十项实行集体审批许可”，具体措施包括坚持航权、航班、时刻管理一致原则，做好首都机场容量评估，将非定期航班纳入定期航班序列、依法做好特定条件的加班、包机、临时航班及时刻审批，每季度向社会公布一次各航空公司在首都机场新增航班时刻情况等。

　　早在2009年12月22日召开的中国民用机场协会第十次行业发展委员会会议上，代表们呼吁，航班时刻作为国家重要的公共资源，应在分配机制上体现公开、公平的原则，应建立航班时刻的对外公布及社会监督的制度，应给予机场对等的话语权。  ★

　　航班时刻的国外镜鉴

　　航班时刻容量是一种稀缺资源，航空公司获取航班时刻并非要获取时间资源本身，而是要获取特定时刻对应空间所具有的空管和机场基础设施的使用权。

　　23年前的美国，1986年，航空公司就已经把航班时刻视为其“财产”了。

　　从需求角度看，航班时刻更多地意味着在特定时刻对跑道、航站楼、停机坪、空管服务等基础设施的使用权利，当然，设施的使用要另外付费。

　　目前，世界上广泛存在着两种不同的SLOT配置模式，一个是IATA模式。这是欧盟和我国等绝大多数国家分配航班时刻的基础，它以IATA航班时刻分配程序指南为基础，采用行政配置模式。另一个是美国模式。代表国家是美国和韩国，它采用行政分配与市场分配相结合的混合配置模式。

　　IATA模式下，国家的航班时刻协调的核心是按照固定的优先顺序进行行政性分配。

　　“祖父权利”是这个模式下的核心概念。具体来说，根据IATA规则，航空公司对于上一航季持有的航班时刻享有被优先承认并继续持有、使用的权利。

　　“祖父权利”原则已经把每航季将要重新分配的航班时刻数减至最低，但这种分配方法并不符合经济效率标准。

　　美国配置模式下，国家为保证航空运输的稳定，在航班时刻分配方面同样承认历史时刻的“祖父权利”原则和非协调机场时刻的“先到先得”方式。

　　不过，在此基础上，这类国家还引入了市场化配置手段以提高效率。

　　其中，美国不仅是最早将二级市场交易机制引入航班时刻分配的典范，更是推行一级市场拍卖实践的急先锋。

　　1986年，美国于实施了“买卖条例”。从此开始，不仅行政分配手段进行了科学抽签改革，更重要的是，银行、航空公司和其它机构被允许在高密度机场进行航班时刻二级市场交易。

　　所谓二级市场交易，是指各航空公司将其存量航班时刻以有偿方式拿到二级市场上进行出租、出售、抵押和拍卖等的交易。

　　但美国当时没有建立集中组织的交易市场，也未能自发形成这种市场，实际中的交易表现为私下的一对一交易。

　　为规避二级市场私下交易中存在的混乱现象和合谋行为，20年后的2006年8月，FAA发布了《减少芝加哥奥黑尔国际机场的拥挤与延误条例》(最终施行稿)，提出组建“盲人市场”。

　　所谓“盲人市场”，是指对拟买卖、租赁的存量航班时刻采用保密投标(拍卖)方法，在FAA的组织下构建二级市场转让公平竞争性竟价机制的市场。

　　2008年10月，美国运输部(DOT)颁布了《拉瓜迪亚机场拥挤管理条例之最终条款》和《肯尼迪国际机场和纽瓦克国际机场拥挤管理条例之最终条款》，其中确定了航班时刻的拍卖分配机制，将航班时刻市场化配置从理论探索提升到实践应用，并在2009年1月12日举办了首届航班时刻拍卖会。

　　无论是拉瓜迪亚机场，还是肯尼迪和纽瓦克机场，其航班时刻都被划分为三类，即普通航班时刻、限定性航班时刻和非限定性航班时刻，其中只有限定性航班时刻采用拍卖的方式进行分配。

　　普通航班时刻是指由FAA根据“祖父权利”条款直接分配给航空公司的航班时刻，航空公司无须为这些时刻付费，且这些时刻的使用期限为10年。

　　限定性航班时刻是指除普通时刻之外的航班时刻，FAA可以收回或撤销这些时刻并通过拍卖的方式再次分配。FAA每年将从限定性时刻中选取一部分进行拍卖，限定性时刻经过拍卖分配之后，成为非限定性时刻。

　　普通时刻和限定性时刻均受“八/二规则”的约束，即连续两个月内使用效率不足80%将被收回。

　　非限定性航班时刻是指航空公司通过参与拍卖，竞标成功获得的航班时刻。这些时刻不受“八/二规则”的约束，FAA不得撤销或收回这些时刻。航空公司对非限定性时刻的使用期限从其获得该时刻之日起直到2019年条例失效为止。

　　美国的航班时刻拍卖分配机制，是全球范围内实现航班时刻市场化配置的首个案例。

　　韩国借鉴了美国模式，并采用航班时刻的拍卖分配机制。与美国一样，韩国航空公司也必须为获得时刻的使用权付费。这不仅能解决航班时刻的分配效率问题，而且能增加政府财政收入和显现资源价值，同时还能有利于构造竞争性的市场结构。

　　总体来看，美国、韩国所采取的模式和IATA模式的国家均认识到航班时刻的稀缺性，也都强调航班时刻的有效使用，但二者最大的区别，是美国和韩国模式率先引入了市场化手段。

　　从资源利用效率的角度看，行政配置模式显然具有效率低下的天然缺点。因此，航班时刻由纯粹的行政配置走向市场化配置将成为必然。  ★(本刊记者/刘炎迅 综合整理)