政策制定者的决心与基层盐业企业的呼声，未能“上下联动”进而启动改革。徘徊十年的中国盐业体制变革再次被中盐公司和中盐协会以“分步走”之名拖延

　　《财经》记者 慈冰 李纬娜 胡雯

　　延至今年3月，业界翘盼一年有余的新盐业改革方案仍未顺利推出。

　　“按照计划，新方案本应在去年底前出台并上交国务院。但目前来看，全国‘两会’之前仍难完成。”2月24日，接近发改委的知情人士对《财经》记者透露，新方案正在国家发改委内部会签，但经贸司和产业司对方案持不同意见。

　　这已是有关盐业体制改革的第七套方案。2000年至今，相关主管部门曾出台过六套盐改方案，均因各方分歧未付诸实施。当初被政策制定者认为“最没有风险、技术含量最低”的盐业市场化改革，却徘徊十年难以突破。

　　2009年3月，“加快盐业行业改革”首入《政府工作报告》，令业界重燃希望。随后，盐业体制改革领导小组成立，在国务院督办下，由国家发改委体改司、工业和信息化部消费品司负责，着手制订盐改第七套方案。

　　《财经》记者了解到，新盐改方案与此前多个方案一样，仍以打破行业垄断，对盐业进行市场化改革为目标，并确立“政企分开、市场放开、科学补碘、加强监管”等原则。

　　但至今这一方案仍未走出国家发改委大院。原因何在？参与此次方案制定的发改委体改司一位负责人在电话中未予以正面回应。

　　“最大分歧可能在于改革时间安排。”上述知情人士分析，中国盐业总公司(下称中盐公司)和中国盐业协会(下称中盐协)对改革时间安排几次提出异议，认为盐改应以“稳定、稳妥”为前提，循序渐进，分步实施。这一说法在过去十年间多次出现，每每决定了盐改的走向。

　　中盐公司以及下属各级盐业公司是中国盐业市场的垄断者，从1996年至今一直占据“两碱”工业用盐以外的所有盐业销售市场。

　　在生产端，虽然绝大多数生产企业是在中盐体系之外，但食盐生产的计划指标却由中盐公司负责分配。

　　国家经贸委经济运行局原副局长、现国资委企业监事会监事陈国卫曾参与过2001年第一次盐业体制改革，他对《财经》记者表示，盐改的技术含量不高，但阻力极大，中盐公司、中盐协以“分步走”之名，行拖延改革之实。

　　“如果本次改革再被拖延，那接下来的十年将更艰难。”陈国卫坦言，“大家会心灰意冷，不再关心。”

　　盐业垄断之弊

　　企业生产的食盐以450元/吨卖给盐业公司，到达消费者手中时变成2000元/吨至2800元／吨

　　如今的盐业垄断格局始于1996年国务院发布的《食盐专营办法》(下称《办法》)，动因是消除碘缺乏病。十余年来，这一体制在保证食盐安全方面起到积极作用，但与垄断相伴的低效也暴露无疑。

　　2006年，一份针对山东省盐业系统的审计报告指出，现行食盐专营制度是通过行政权力排除市场竞争，这一制度破坏了市场经济的原则，让盐业公司缺乏市场压力，缺乏变革生产方式的动力，导致资源配置效率低下。同时，政企不分致使监管乏力、腐败滋生。

　　山东省一位从业20多年的县级市盐务局副局长对《财经》记者表示，盐业系统体制存在的，混乱局面有待理顺。他透露，在山东，盐务局和盐业公司是“两块牌子，一套人马”，盐务局局长就是盐业公司总经理。

　　而在进行生产企业划归盐业公司的改制之后，一些地市盐务局局长同时又担任生产企业董事长。“这部分人既有公务员编制，又是企业法人代表，虽然中组部和中纪委明令禁止，但由于盐业行业规模小，各级盐务局又归省盐务局直属，地方政府极少干预。”

　　《财经》记者了解到，上述盐业系统人员最多可以领到三份薪水——盐务局工资、盐业公司工资、盐场奖金。利益的诱惑直接催生“买官卖官”现象时有发生。据《财经》记者了解，像司机等普通员工，也想方设法升职为盐业系统的副处级干部。

　　盐业公司“低买高卖”赚取高额利润也为业界所诟病。据了解，企业生产的食盐通常以450元/吨(不含税)均价卖给盐业公司，盐业公司加碘后再以1500元/吨均价卖至零售点，最后到达消费者手中的食盐价格约在2000元／吨－2800元／吨。其中，盐业公司的加碘成本仅为20元／吨－25元/吨，获利颇丰。

　　某大型食盐定点生产企业负责人告诉《财经》记者，近年来，食盐零售价翻涨至原来的两到三倍，但生产企业食盐出厂价十多年没有变化。“直到最近一段时间，为缓解产销矛盾，发改委才将食盐出厂价每吨提高了80元，也就是从盐业公司的高额利润中分出一点点。但实际上，涨价根本执行不到位。如果生产企业按新标准定价，盐业公司就拒绝购买。”

　　尤为关键的是，食盐生产计划指标掌握在中盐公司手中，而这一指标数决定着生产企业年盈利水平的高低。该负责人说，生产企业长期处于微利或亏损状态，缺乏改造研发资金，无力进行技术改造和产品升级。

　　“一些生产技术落后，污染严重的小企业，通过与盐业公司拉关系，可获得生产指标维持生产。而一些技术先进的企业则由于计划配额限制，无法提高产能获得更好发展。”上述负责人表示。

　　《财经》记者了解到，2006年《全国制盐工业结构调整的指导意见》出台时，经全国工商机关登记注册的制盐企业仅530余家，时至今日，这一数字已飙升至2200余家，平均产能仅为3万吨－4万吨。

　　盐改十年徘徊

　　“盐改并不是一件很复杂的事，但最怕明白人装糊涂”

　　十年来，除相关主管部门先后出台了六套均未能实施的盐改方案外，中央政府也先后六次在正式文件中提及盐改。

　　2005年4月，《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》提出“完善烟草行业管理体制，研究制订盐业体制改革方案”；2006年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提到“深化垄断行业体制改革，深化电力、石油、民航……盐业和市政公用事业体制改革，推进国有资产重组”；2007年、2008年、2009年连续三年由发改委下发或国务院转发的“深化经济体制改革意见”中，都将盐业改革写入其中；2009年3月，温家宝总理《政府工作报告》中再提“加快铁路、电力、盐业等行业改革”。

　　但盐改之路始终步履迟缓。在近年的几套盐改方案及各部委批示文件中，市场化改革方向并没有变化。有主管部门负责人在批示中直言，“盐业管理部门对改革口头赞成，实际消极或反对……不能以强制推广碘盐为由阻挠改革，盐业体制改革势在必行。”

　　“盐改第一次写进政府工作报告，肯定会有一个说法，盐业公司这一回也看出了政府的决心。”有知情人士早前曾对《财经》记者表示。

　　2009年4月，国家发改委发出《关于开展盐业体制改革调研的通知》。

　　“调研去了八个省份，直接下到生产企业、盐业公司、用盐企业，以及工商、质检、物价、卫生等地方职能部门。根据调研结果，发改委体改司形成了以打破垄断为目标的第七套盐改方案。”上述知情人士介绍，政策制定者和基层盐业企业都希望改革能尽快实施。

　　不过，新方案至今未能走出发改委，接近发改委的人士判断，这可能与经贸司和产业司有关。这两个司局均与中盐公司存在种种联系。“制定盐业调拨计划是经贸司的职能，但在实践中，该项职能已委托给中盐公司。另外，中盐公司也有工作人员借调在主管部门，消息沟通比较便捷。”

　　中盐协理事长董志华曾在2009年4月的内部会议上表示，2005年12月发改委工业司(现改为产业司)制订了第二份盐改方案，当时一位副司级负责人强调加强盐业专营的重要性和成就，其后这一改革方案尚未实行即被搁置。

　　陈国卫指出，盐业改革最怕“明白人装糊涂”，“盐改并不是一件很复杂的事，没有拖延的必要。”

　　正是在盐改搁浅这几年间，中盐公司获得了爆发式增长。

　　中盐公司2010年1月公布的数据显示，从2003年到2009年的6年时间里，公司总资产从37亿元发展到310亿元，增长逾8倍；利润总额从8452万元翻涨至6亿元，增长达7倍；盐产量从不足300万吨增加到1058万吨，增长2.6倍；盐化工产品从无到有，产量达400万吨。

　　中盐公司总经理茆庆国表示，力争再通过两个五年，实现销售收入、利润总额、资产总额再翻两番。这个时间区间，与中盐公司所建议的盐改“过渡期”基本吻合。

　　谁在拖延盐改

　　“食盐专营”与“消灭碘缺乏病”之间不能画等号，但与“中盐的利益”之间可以画等号

　　“中盐公司对抗改革。”2009年年末，在“国企垄断、公共利益与法治建设”学术研讨会上，曾参与盐业改革的陈国卫痛陈，“在我们刚开始接手这个事情(盐业改革)时，他们的头面人物直接对我们说，你们不要管，事情让我们来做，你们的个人问题，出国什么的我们全管。扛不住时，(盐业公司)又写信到经贸委、国务院以及后来的发改委告状；通过媒体，不断报道工业盐冲击市场，危害人们健康的消息。”

　　2001年，原全国热处理标准化技术委员会盐类工业组组长李伏明被判入狱7年，李被指控“将3000多吨工业盐流入食用盐市场”。

　　“那个时候，1个车皮(50吨盐)就可以判5年，60个车皮可以判300年。”李伏明在接受《财经》记者采访时回忆。最终法院判决书对此情节未予认可，只是认定李执行了假文件。

　　“防止碘缺乏病，维护人民身体健康”多年来被中盐公司反复强调。对此，中国地方病协会副会长陈吉祥对《财经》记者表示，碘盐曾经起过重要防病作用，但现在已是“百害无一利”。各地缺碘程度不同，应分类指导、因地制宜、科学补碘。

　　“国家为加碘食盐每公斤补3分钱，其实1分钱都用不了。食盐加碘工艺非常简单，没有太高技术含量。”陈吉祥认为，强调碘盐安全等于变相拖延改革步伐。

　　2009年7月27日，中盐协提交了一份24页的《关于盐业体制改革的意见和建议》(下称《建议》)，核心观点是：盐业不是垄断行业；食盐专营对防治碘缺乏病取得了巨大成就，接下来要继续坚持食盐专营政策。

　　该《建议》指出，盐业改革要循序渐进，不能操之过急。保证20多万盐业职工队伍的稳定，保证职工的正常生活。

　　此《建议》一出，大多数盐业生产企业表示不满，认为中盐协并没有尊重生产企业的意愿和呼声，混淆视听延缓改革。

　　一位中盐协常务理事单位负责人对《财经》记者表示，中盐协自建立以来并未站在整个行业立场上，每当遇到改革总是反对。

　　公开资料显示，中盐协自创建以来，前四届理事会与中盐公司均是“一套人马、两块牌子”，现任中盐协理事长董志华在1995年至2004年九年间身兼中盐公司总经理和中盐协理事长双职。食盐专营体制于1996年由他亲手创立，他曾在多个场合表示要“誓死捍卫”。

　　2009年12月7日，湘鄂赣制盐企业分会发出通知，召集部分制盐企业召开应对盐业体制改革座谈会，会议地点在江西省南昌市嘉莱特和平国际酒店。

　　细心人察觉，会议通知上显示着中盐协的传真号码——Fax NO.01063324356。“中盐协认为自己不方便出面，便采取了这种方式。”一位与会制盐企业负责人对《财经》记者说。2009年12月9日，共有28家制盐企业参会，并形成了一份《全国重点制盐企业对盐业体制改革建议》，与会代表签字后递交至相关主管部门。

　　然而，《财经》记者共获得了三份内容截然不同的建议书。在第一份供参会企业讨论的原稿中，提出了“建议改革分两步走，在实行三年特许经营之后，再完全放开市场”，但这一建议未得到与会企业认同。

　　比照参会企业签字认同的第二份建议稿和第三份正式提交给主管部门的建议稿，《财经》记者发现，后者较前者多出一大段叙述：

　　“我们得知，2011年食盐专营将完全放开，我们则非常担心。全国有2000多家制盐企业，如果都可以生产食盐，必将出现无序竞争，食盐质量无法保证，市场监管难度加大，食盐加碘、防治碘缺乏病工作必将受到严重影响，后果不堪设想。我们认为，食盐是关系到国计民生的重要食品，直接关系到人民的身体健康，从源头上控制食盐产品的质量，意义重大，绝不能把食盐当做一般商品去对待。”

　　上述制盐企业负责人对《财经》记者表示，中盐协将“食盐专营”与“消灭碘缺乏病”画上等号，一个重要目的应当是，利用食盐专营权保护中盐协的利益。

　　坚冰终将开裂

　　第七套盐改方案的安排是：两年内全面放开盐业市场

　　接近国家发改委的人士透露，第七套盐改方案将会采取“两步走”策略：第一步，允许生产企业进入市场，由生产企业与现有省市盐业公司自由竞争。第二步，放开盐业公司以外的流通企业进入盐业行业。

　　该人士指出，生产企业进入市场，是盐业体制改革关键。按照市场经济基本要求，赋予食盐生产企业经营自主权，直接进入市场。除营销企业，食盐定点生产企业也要成为食盐专营主体，同时省、市、县盐业公司应打破购、销地域封锁，直接与生产企业见面，做到货畅其流，各省盐业公司的盐业可自由流通。

　　人员安置方面，新方案提出，一部分盐业公司人员随盐政管理、监督、执法职能进入公务员行列。同时，剥离盐业公司现有优良资产，分流安置剩余人员，直接进入市场参与竞争。

　　政企关系方面，新方案认为，各级盐业管理职能从盐业公司分离，盐业公司只有经营职能，管理职能分别由质检、工商、食品药品监督等部门承担，从盐业公司剥离出来的盐务管理局则承担盐政管理工作。《财经》记者了解到，新方案对改革时间的安排是，两年内全面放开盐业市场。

　　盐业生产企业似乎更早嗅到放开的气息。去年10月，湖北盐业公司和四川久大集团公司合作收购湖南湘潭碱业；紧接着，贵州、河南、陕西等盐业公司也先后找到四川久大，探讨在销售和收购项目上的合作方式。

　　2009年11月，中盐公司总经理茆庆国在全国食盐计划会议上发言，称“在专营没放开的时候该维护的要维护，另外要做好放开的准备”。

　　一位在盐业行业工作多年的业内人士对《财经》记者分析，生产企业进入市场之后，可以促使食盐质量提高，价格也会因竞争而下降。

　　以往盐业公司“抽肥补瘦，以近补远”，很多偏远地区碘盐难以送到，但放开市场后，碘盐价格下降，生产企业和“盐贩子”会将市场触角延伸至这些地区，所需的政府补贴也有望减少。

　　一直从事盐业体制改革研究的中国社科院法学研究所副研究员贺海仁对《财经》记者表示，“专营肯定会打破，这一点我很乐观。不乐观的是，变相专营还会存在。虽然表面上放开，但国企可以大量收购盐场，其他企业则没有这样的实力。”

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