居民阶梯水价“只开花不结果” 究竟卡在哪里？

　　如影随形，却呼之难出。阶梯水价，这一被认为促进节水、保障弱势用水者利益的国际通用水价征收方式，在北京遭遇难产。在北京水资源极度紧缺的语境之下，几乎每一轮水价涨与不涨的争论和听证，都会将阶梯水价指向为终极之选。甚至自2004年起，每年都有北京官员公开表示“(阶梯水价)今年实行”，但预期也好，信誓也罢，阶梯水价于北京，仍只是开花不见结果，爽约至今。

　　居民阶梯水价，卡在了哪里？

　　时机不成熟？

　　阶梯水价的大体原则是，划定一个基本定额，用水量在该定额标准之下的，按照基准价征收，超过定额标准的，则按另一个阶梯的标准征收。

　　实际上，早在2004年，市水务部门提交的阶梯水价方案曾获听证通过。但最终市发改委通报暂缓实行民用阶梯水价。当时的市发改委委员张万恒对此解释称，从国内外的情况看，实行居民生活用水阶梯式水价，需要具备一定的物质、技术条件，北京市实行阶梯水价基础性工作还不成熟，特别是操作层面还有一定难度，主要涉及查表到户、水表更换、人户分离、一户多房、人口确定等具体问题。

　　市节水中心主任刘红回忆这段工作时说，当时王岐山市长非常重视水价调整，几次召集开会讨论，但是在听取了大量意见后，还是觉得阶梯水价暂时无法施行，或者合适的时机尚未来到。“大家一致认为，一旦施行中出现不合理的问题，会失信于民”，“当时领导就说，等到时机成熟之后再操作吧”。

　　“实际施行难度大”、“条件尚不具备”等，是几年来历次与阶梯水价话题遭遇时，政府部门的大体用语。“北京实施阶梯水价，理论上可行，但目前不具备实际操作性。”市水务局局长程静近日接受本报记者采访时，仍这样表示。

　　用水定额难？

　　实行阶梯水价的前提，是给每户居民定下一个用水额度。

　　市节水中心主任刘红举例说，如果将每月用水指标按人头算，一口人每月定额5吨水，三口之家每月就是15吨。“但由于人口流动大，三口人一个月不一定都住在一起，还可能有两套房子，也可能把房子出租出去了。这样一来，结果可能就会是，有的居民家庭指标定高了，有的指标就定低了，造成了不公平的情况。”

　　另外两个关于定额的算法是，按家庭的居住面积或者按水龙头数量来计算。“但每家每户情况千差万别，单位面积内居住的人口也不尽相同，这两种算法就更容易造成定额不科学、不准确，引发不公平。”刘红说。

　　目前，实行阶梯水价的深圳市的居民用水定额为每户20吨/月，实行超额加价。有环保机构曾对此定额标准质疑称，正常情况下，每月20吨水对于一个三口之家是“花不掉的指标”。因为照此阶梯水价实行下来，居民会自觉不自觉地认为自己每个月都没用到规定的额度，无形中反而会诱发浪费水的行为。

　　刘红认为，在北京实施阶梯水价，首先就要考虑实施后的效果。这位节水中心官员表示，实行居民定额用水的准备工作，将包括前期基础数据的测定和用水指标的衡量等，“但即便这些前期工作完成了，北京作为首都，它有着自己的特性，城市人口多，外来人口也多，一旦用水定额的施行出现偏差，一些负面的东西很可能就会随之浮现出来。”

　　阶梯水价的一波三折

　　政府投资缺位？

　　水价难攀“阶梯”，学界也多有诟病。政府和自来水企业投资缺位，被认为是居民用水定额举措难产主因。

　　长期关注水价政策的清华大学水业政策研究中心主任傅涛认为，政府回避投资责任，致使包括北京在内的全国各地的阶梯水价成为空头支票。

　　傅涛解释，抄表到户率，是能否实行阶梯水价的前提之一。以一户一表为基础，一家一个计价水表，行业里称为“抄表到户”，但目前我国还没有真正100%抄表到户的城市。

　　“一户一表的改造，不仅有一笔不小的费用，还有不小的阻力。”傅涛指出，抄表到户的改造，本身就意味着改造过程中的漏损要由自来水公司负担。“原来的一个大表，分成十几个小表。一个大表的时候，出厂水和到户水之间的差额(部分漏损)是由居民承担的，而一户一表的情况下，这些漏损就要由自来水公司承担。”傅涛说，自来水公司显然不愿承担这笔改造费用，而让居民自行承担水表改造费用，也同样不现实。

　　此外，较之现行的水价征收方式，阶梯水价的抄表和收费均需更多工作量。现行情况下，自来水公司可以每两个月抄一次表，而阶梯水价就需要更加严格和准确的抄表和收费，频率和由此产生的成本自会增加。

　　在傅涛看来，供水是一项公共服务，水表改造和计量方式二者产生的费用，这笔投资理应由政府来埋单。具体到北京，这位水业专家说，北京市的抄表到户率在全国属于前列，实行阶梯水价的基本条件初步具备。他建议北京采取先试点后推广的方式，施行阶梯水价。

　　但即使是试点，北京官方目前也没有明确时间表。“北京水价上一次调整至今，时隔五年，而本次调整幅度又为历次最高”，市水务局局长程静告诉本报记者，但“估计三五年之内都无法全面施行”。目前本市仍在积极探索阶梯水价的可行性。

　　在远处苦候的阶梯水价，面目也就愈发模糊，不可辨知了。

　　迅速起步

　　对居民用水实施阶梯水价，北京官方给出的时间表最早可以追溯到2004年。

　　当年年初，市节水办负责人透露说，北京力争在年内对居民用水和公共生活用水进行定额管理。“定额管理”被表述为：为每户居民每月用水数量制定一个基数，通过实施“阶梯水价”，对超出基数部分收取较高水价，以此达到通过价格杠杆调节居民生活用水量的目的。

　　统管全市水资源的北京市水务局在这一年成立。水务局组建挂牌仪式上，首任水务局局长焦志忠向媒体表示，下一年北京有望实行居民阶梯水价。

　　下水搁浅

　　2004年6月初，北京市发改委就水价上调和阶梯水价组织听证。当月，时任市长的王岐山主持召开座谈会，听取社会各届对水价调整及阶梯水价意见。

　　当时的媒体报道显示，座谈会上，王岐山表示，北京市将从7月1日起，在城镇范围内实现集中供水的、可单独按户计量用水的居民用户中，实行阶梯式水价。但在一表多户的平房居民中，暂不实行阶梯水价。

　　7月1日，一度被视为北京实施阶梯水价的起始点，但水价新政未能如期而至。市发改委接受媒体询问时说，本市暂缓实施阶梯水价。

　　等待开船

　　同在2004年，与阶梯水价有关的内容也曾通过立法形式予以确认。北京市人大审议通过《北京市实施〈中华人民共和国水法〉办法》。该立法明确提出，用水实行“超定额累进加价制度”。超定额累进加价制度，通俗意义上被理解为“阶梯水价”。

　　该办法于当年10月1日生效。但阶梯水价并未因此转机立现。市人大立法人员对本报记者解释说，立法只能是对有关问题进行框架性和方向性规范，至于具体实施环节，仍需相关政府部门根据现实情况细化处理。

　　由此，阶梯水价就像一位急待远航的旅人，合法渠道获得了船票，却被告知风急浪大航程多艰，开船未有佳期，只能等候。

　　再次爽约

　　2005年，阶梯水价错过了另一个可能拔锚起航的机会。《北京市节约用水办法》(草案)公开征求意见。草案第19条提及，“居民用水实行定额管理、计量收费”。但最终出台实施的节水办法，该项条款被删除，取而代之的是其他节水管理措施。

　　其后，在2006年，市水务局又有官员表态称，正在积极创造条件，准备实行居民用水定额管理。“阶梯水价今年有望施行”，新闻媒体的报道这样表述。

　　重被提起

　　阶梯水价最近一次进入官方议程，是去年8月。全国人大常委会制定的《循环经济促进法》草案，提出对居民用水用电实行累进加价收费制度。但最终表决出台的法律，未就此做出相关规定。北京市对此表态说，有关部门没有停止对阶梯水价方案的研究。

　　几年间，国内一些城市诸如武汉、深圳、太原、宁波开始陆续实行居民用水定额管理。但在北京，阶梯水价几度爽约，搁浅至今。(来源：京华时报 本报记者文静)

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