央地之争：中石油的妥协

　　张延龙

　　在陕西方面采取了强硬行动后，央企巨无霸中石油选择了妥协。

　　因拒缴8.5亿水土流失补偿费(其中含1.1亿滞纳金)，10月9日，中石油长庆油田22个银行账号被陕西榆林市榆阳区法院冻结，之后，历经中石油高层致函陕西省主要领导，以及长庆油田和榆林市两方商谈，中石油终于做出了陕西方面所期待的让步。

　　本报独家获悉，双方细节层面的共识是于11月7日达成的，中石油方面所做出的承诺，包括尽快启动在榆林投资的油气转化项目，并逐年加大原油本地转化率，同时，按已有协议和企业需求向榆林本地的天然气LNG厂(天然气液化气厂)足额供气。在这之前曾发生过的插曲是——因价格争议，中石油曾限供甚至停供陕西部分LNG厂生产所需的天然气。

　　之后，中石油长庆油田21个银行账号被解冻，目前仍有一个开设于工商银行(6.730, 0.01, 0.15%)西安分理处的账号被冻结。

　　水土流失补偿费官司背后，是复杂而微妙的央地关系。央企、地方之间的关系是既合作又对抗，央企给地方带来了GDP和一些就业，但一直以来，包括陕西、甘肃在内的资源大省都对央企主导下的资源开发利益分配格局心有不满——在当前财税体制中，这些央企的税收很少能够留在当地，资源的开发却对地方生态环境造成了严重破坏，治理成本巨大，治理主体难寻。

　　这些资源省份曾为建立一个合理的分配关系多年呼吁，但始终奏效不显。这一次，陕西方面的强硬态度把中石油拉回了谈判桌。

　　博弈

　　中石油长庆油田分公司的银行账号是在10月9日被冻结的。在这之前，榆林市水土保持监督总站曾多次要求长庆油田缴纳水土流失补偿费，围绕这笔费用，两方已在法庭相见多次。

　　这次分歧始于去年年底。2012年11月15日，榆林市水土保持监督总站向长庆油田开出行政征收决定书，要求其缴纳2009年7月至2011年2月期间的水土流失补偿费约4.18亿元、2011年3月至2012年3月期间水土流失补偿费3.22亿元，两项共计7.4亿元。

　　这项费用的征收依据是长庆油田分公司在榆林市境内开采原油、天气造成了水土流失。按照2008年11月陕西省出台的《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》，石油、天然气资源开采企业水土流失补偿费计征标准为原油每吨30元，天然气每立方米0.008元。

　　由于我国2010年颁布的《水土保持法》对“水土流失补偿费”并无明确的全国统一标准，长庆油田一直认为陕西方面的征收标准过高，拒绝缴纳相关费用。

　　今年年初，长庆油田提出行政复议，陕西省水土保持局在3月作出行政复议决定书，维持原征收决定。此后，长庆油田向榆林市榆阳区人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销两份水土保持行政征收决定书。但历经两轮审判，榆林市榆阳区人民法院和榆林市中院都维持了原判。

　　知情者称，9月底，榆林市水土保持监督总站向榆阳区法院提出强制执行申请，大约10天后，长庆油田的银行账号被冻结。

　　这已经不是双方的第一次博弈。

　　同样的一幕曾在两年前上演。2011年，榆林市水土保持监督总站曾要求长庆油田缴纳2009年上半年欠交的水土流失补偿费1.29亿元，在经历了同样的行政复议、一审、二审后，中石油仍然拒缴这笔费用，当年8月，在陕西省高院、榆林市中院和西安市未央区人民法院的配合支持下，榆阳区法院在长庆油田西安一家开户银行强制划拨了该公司欠缴的1.29亿元。

　　在当时，陕西方面曾向中石油表达过谈判协议解决的诚意，前述知情者称，“陕西省政府希望中石油加大与地方的合作作为谈判条件，向陕西省属的企业提供一些原油，但被中石油拒绝”。

　　经济观察报获得的一份陕西省人大议案显示，榆林曾有11名陕西省人大代表联名提出议案，建议陕西省政府加强沟通协调，催促中石油长庆油田公司缴齐所欠的水土流失补偿费。

　　但陕西省财政厅回复说，“省政府主要领导批示中石油每年给延长油田供应100万吨原油，可以考虑给予一定减免，并委托我厅负责协调。按照省政府领导批示要求，我们会同省水保局主要领导多次赴中国石油(7.820, 0.15, 1.96%)长庆油田分公司协调沟通，听取他们的意见和想法，解释我省出台政策主要依据，并邀请他们召开座谈会协商此问题。”

　　据称，中石油坚持认为，企业有权拒缴，协调最终没有达成一致。

　　妥协

　　与两年前不同的是，这一次中石油选择了谈判妥协——各方面的环境都在发生变化，这两年中，中石油经历了内部动荡，陕西省的官员进行了高级别的调动调整，刚刚结束的三中全会对央企也有了新的提法。

　　无从获悉到底是哪一种原因让中石油采取了与两年前不同的行动，但可确定的是，中石油的选择来自于公司最高层。

　　经济观察报获得的证据显示，长庆油田银行账号被冻结十余天后，10月22日，中石油董事长周吉平、总经理廖永远曾向陕西省委书记赵正永、省长娄勤俭致去信函，其内容是“支持地方经济社会发展，构建和谐地企关系”。

　　在这之后，按照两方主要领导的指示，长庆油田公司和榆林市进行了座谈，并在11月7日进行专题研究，形成了书面性的会议纪要。知情者称，在专题会议上，中石油长庆油田公司作出了一些加大对地方支持的承诺。

　　经济观察报独家获悉，一些承诺是长庆油田公司加大在陕西当地的资源就地转化，把产业链尽可能多的留在资源产出地。譬如，长庆油田公司支持在榆林定边县建设油气转化项目，并尽快进行前期工作；另外，长庆油田公司要增加对榆林炼油厂的原油供应，并研究启动长庆油田向榆林炼油厂的第二条100万吨/年供油管线。

　　还有一些承诺是增加对当地企业的支持，比如对当地的天然气LNG厂足额供应，并增加对榆林市的天然气用气指标。

　　榆林市政府方面也认可了这些承诺，并对中石油和长庆油田公司的形势表示理解，最终同意在中石油和陕西省政府的合作中“统筹解决”水土流失补偿费的问题。

　　榆林市的官员对本报谨慎表态说，“双方达成了一些合作共识，事情已经过去了，以后还是会互相合作，争取共赢。”

　　这期间曾发生过一起在外界看来颇有意味的“插曲”。10月，由于9家陕西LNG厂抵制中石油长庆油田公司所定的增量气2.48元/方天然气门占价，长庆油田对抵制意见较大的绿源子洲工厂停供原料气，并限供其他3家LNG工厂原料气。这些工厂基本位于榆林市。

　　陕西一位天然气公司投资者对本报说，“榆林是中石油的气源地，但在LNG原料气价格的执行上，2.48元的价格和远在千里之外上海的管道气执行了同样的价格，这让很多企业无法接受。”

　　这些陕西企业向陕西省政府求助希望协调此事，但《每日经济新闻》引述长庆油田人士的话说，“当地政府也曾找过油田，希望给这些LNG企业气价优惠，但是，油田也不能做主，中石油总部要求执行2.48元门站价，各地企业也面临经营考核，我们自己的压力也很大。”

　　长庆油田人士当时说，“前两天开会，我对一些企业说，如果认为没有钱挣，我可以介绍你们转让，可是这些企业不愿意卖。现在还有人要进入LNG产业，2.48元的价格还有人排队等着要气。”

　　这样的姿态地方政府会怎么理解？

　　分配与治理

　　水土流失补偿费实际上只是地方政府撬动、改善央地之间分配关系的一次尝试。

　　与其他许多行业不同，在资源行业，央企与地方的关系十分微妙，地方政府认为央企从这里开采走了大量值钱的资源，同时破坏了自然环境，然而留下的东西、做出的贡献却十分有限。

　　也正因此，包括甘肃、陕西在内的许多资源大省曾多次呼吁重新理顺央企、地方之间的利益分配机制，但过去一直很难得到回应。

　　甘肃庆阳市发改委一位官员此前对经济观察报说，“我们做过一个测算，比如中石油在我们这里开采原油，80%的利润都被央企拿走了，国家拿走的不到20%，留给地方的大约只有2%”。

　　他们的愿望是，对于这类自然资源丰厚但经济落后的地区，利益分配应该向当地、向人民倾斜。但在现实的体制安排下，这样的愿望很难成为现实。

　　历史数据显示，2005年，中石油在庆阳市的两家油田企业共实现净利润28.2亿元，缴纳各项涉油税费25.65亿元，其中22.36亿元全部上缴中央财政，地方财政仅为3.29亿元，地方和中央财政收入与企业净利润三者比为1：6.8：8.6。

　　在榆林定边县，2012年长庆油田原油产量650万吨，年经营收入达到300亿元以上。平均每吨油留归地方的税费32元，当年缴纳各项税费只有1.92亿元。

　　地方官员们更担心的是，央企从地方掘走了利润，却留下糟糕的环境无人治理。庆阳市政协进行的调研发现，在当地的一个县——庆城县，境内就有废弃井40多口，经协调封堵了9口，仍有30多口深层井水长期外泻，污染地表水。据环保部门提供的情况，庆阳全市受污染的河流占到辖区河流总长度的48.08%。

　　在陕西，依靠遍地开井、大密度油气井开掘，单井日均产量不高的长庆油田已超越大庆，成为国内第一大油田，但长庆油田也曾发生过石油泄漏事件。

　　前述甘肃庆阳市官员说，他们希望在环境问题上，央企能够有一个比较负责的态度，“谁污染，谁治理”，或者至少能够做到环境共治，但在具体协商时，“央企的态度很强硬，一般认准只缴纳中央现有制度下的税费，但现有的制度在这方面往往又是空白”。“我们也协商过，希望按量收一定的资源开采生态补偿费，但跟他们协商起来很困难。”他说。

　　变化

　　拥有自己的石油公司——延长石油的陕西省，对目前的利益分配格局也有自己的说法。

　　2010年的西部大开发论坛上，时任陕西省副省长的洪峰针对这种格局曾提出：“西煤东送、西电东输、西气东输、南水北调等西部大开发的标志性工程，犹如抽水机，将西部优势资源形成的税收源源不断地抽走，造成了东西部收入差距拉大。”

　　之前，一位中央领导同志曾问他，陕西为什么总是支持本地的延长石油，而不支持中石油？

　　洪峰说，“实际情况的确是我们偏心延长石油。我们来算个账：延长石油采掘1吨油交给我们地方税收680元，而中石油挖我们1吨油只交我们60元……再比如天然气的开发，都是央企，它开发1立方米气留给地方只有1分钱，资金的大头都转移出去了，而我们气源地要用气，得到中央去求指标。”

　　在现场，全国政协经济委委员、国家税务总局原副局长许善达听到洪峰发言后自称“在台下非常汗颜”。

　　许善达当时说，“税制矛盾已到了应该解决的时候了。中国现有税制在理论上和实践上都存在重大缺陷：在平行的地方政府之间，没有坚持税收和税源一致性原则，即现行的税制要求企业在注册地交税，而不是按照税源地交税，这导致一个地区的税源所形成的税收，被另一地区征收了，造成地区间特别是东西部的财政收入差距非正常扩大。”

　　税只是分配体系的一环。要改善过去的利益分配格局，只能通过两个途径——或者向企业直接征收更多的税和费，或者要求央企将资源的转化、利用项目尽可能地留在当地，使产业链在地方拉长。

　　前述甘肃庆阳市的官员说，在过去，这两个途径操作起来难度都相当大，比如争取资源就地转化项目，“这类项目都是央企的好项目，各地都要争抢招商，资源地并没有什么优势”。

　　他所担心的是，现有的资源利益分配体制已经形成相当牢固的格局，具有深层次的原因，打破的难度不言而喻，“比如说税费的再分配，即使我们提了一些思路，具体到下一步的细则、兑现，到国税局、财政部、全国人大那里，面临的变数太多了——比如说都有意见，央企和我们都去中央那里提意见，你觉得中央会听谁的？”

　　但他也觉得，“陕西这次行动的时机很好，方式也很有意思，也许正是大环境变化的契机。”

　　而在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也明确指出，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，坚持谁受益、谁补偿的原则。