原标题：谁来监督国企一把手

　　政企分开以及取消国企领导人的行政级别，可谓老调重弹，却迎合着正在高涨的市场化改革呼声，然而这一策略在接下来的转型实践中将面临若干考验

　　文 《法人》记者 阮加文

　　位于北京市西便门桥旁的国务院国有资产监督管理委员会(下称“国资委”)大楼并不显眼，从那里可以眺望整个宣武门西大街汹涌的车流与人流。在这个灰白色的楼群院落的大门，挂着两块牌子：国务院国有资产监督管理委员会和国家食品药品监督管理总局。这个建有结实围墙的院落，国资委的第三任主任蒋洁敏没有在这里过完这个秋天。9月1日，国务院国资委召开党委会，中组部常务副部长陈希通报了中央关于国资委主任蒋洁敏涉嫌严重违纪违法、接受组织调查的决定，两天后蒋被免职。

　　蒋“出事”主要在其担任中石油集团“一把手”期间，接受调查后，中央候补委员、中石油副总经理王永春，刚刚升任中石油副总经理的李华林以及旗下上市公司两高管冉新权、王道富，也随之先后落马，中石油窝案由此拉开了序幕。

　　“这些大型国有企业的一把手通常是位高权重，拥有比较高的行政级别，还掌控着大量的资金往来；有权力，却缺少监督。这样的管理格局如何能保证一把手的清廉？又如何保证国企的市场化改革、建立现代企业制度的成功？”知名财经评论员刘兴成在接受《法人》记者采访时坦承，在蒋洁敏之前，大型国有企业一把手的限权问题已有很多前车之鉴，诸如前中石化总经理陈同海、前中核集团总经理康日新、前中国移动[微博]党组书记张春江等，他们的落马基本都与权力太大而又缺少约束的机制有关。“大国企的这种机制要是不能及时改变，蒋洁敏肯定不会是最后一个落马的一把手。”刘兴成说。

　　一个可以佐证的最新事实是，《法人》记者从山东省审计厅获悉，今年1-9月，该省共对2212名党政领导干部和国有企业领导人员进行了经济责任审计，查出违规金额65.61亿元，其中领导干部应负直接责任的违规金额为3.35亿元。

　　一把手的官有多大

　　国资国企改革方案争取在十八届三中全会后尽快出台，这是国务院国资委副主任黄淑和近日传递出的权威信息。尽管国企改革方案目前还并不明朗，但取消国企领导人的行政级别当属题中应有之义。

　　“近日香港南华早报称，中国新经济改革的一项重要举措包括废除国有企业领导的行政级别，一时间引来广泛关注。十几年来的老话题竟成了新近的大热闻，这多少有些悲哀。”在时事评论员陈兴杰看来，国企取消行政级别早在十几年前就已经提出了。1999年9月22日第十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》就明确规定：“深化国有企业人事制度改革”，“对企业及企业领导人不再确定行政级别”。事实上，废除“行政级别”只具有象征意义，如果不能限制政府干预经济，削弱国企特权，无论他们的领导换了什么名头，他们的本质并没有变。

　　有关资料显示，迄今为止，仅国资委管理的115家央企中，就有53家为副部级；归属于国务院直接领导的正部级企业有中投公司、铁路总公司，还有一部分不隶属于国资委而隶属于其它部门的副部级央企，例如四大国有银行和中国邮政集团等。更体现央企地位的是其主要领导人。据统计，中央企业系统共有党十八大代表131名，占全国代表总数的5.77%；入选委员的有26人，如前不久落马的蒋洁敏，就是中央委员；还有一些央企负责人为中央候补委员或中纪委委员。

　　国资委研究中心竞争力研究部部长许保利在接受采访时也证实，在国资委网站上列出的115家央企名录中，前54家企业一把手(指企业董事长、党委书记及总经理)多为“副部级”，他们一般由中组部发文任免，国资委协助考察。国有金融机构如大型国有商业银行，其董事长、行长、监事长也常被视为副部级官员，或享受副部级待遇，由中组部选拔和任用，也常有转任政府官员的通道。

　　据长期研究国有企业机构的一位专家介绍，广义的中央企业和金融机构包括三类：一是由国务院国资委管理的企业，从经济作用上分为提供公共产品的，如军工、电信；提供垄断性产品的，如石油；提供竞争性产品的，如一般工业、建筑、贸易；二是由银监会、保监会、证监会管理的企业，属于金融行业；三是由国务院其他部门或群众团体管理的企业，属于烟草、铁路客货运、港口、机场、广播电视等行业。

　　“如此众多的国有企业属于国家所有，企业领导人却由政府任命，这种一把手行政化任命制度弊端丛丛，也一直备受诟病。”中国社科院博士李忠告诉《法人》记者，欧美国家也有大型国有企业，但其领导人的产生往往是由市场决定的，与政府权力毫不相干。行政化任命的恶果之一，就是严重阻碍市场激励和企业创造价值，使大国企一把手的贪腐有了制度温床。

　　《人民日报》海外版曾刊文抨击该制度：“央企高管高薪金饭碗，被当成安排中央及省市年龄偏大、提拔无望官员的肥缺，成了攒养老钱、享享清福的待遇”，以至有“当不了大部长送你个董事长”的说法。

　　政企为何难分

　　“在现行国企体制下，国企高管保留行政级别，由组织部门任免，他们本质上是在企业任职的官员。”刘胜军[微博]是中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长，他认为，在行政权力主导国企人事的大背景下，出现蒋洁敏那种“活着要进中南海、死了要入八宝山”的豪言是自然的事情。一旦国企高管呈现这样的心态，不仅难以安心为企业创造价值，反而可能把企业作为自己贪腐和买官的阶梯。在这种体制下，少数真正具有企业家精神的人却可能与体制“不兼容”而遭厄运，红塔集团的褚时健、健力宝的李经纬都是悲剧英雄。

　　据一位国资研究专家分析，绝大部分国有企业的权力结构都是金字塔形，一般来说，在国企里面，一把手的权力是处于绝对支配地位的。政府官员还有同级纪委的制约，有上级和社会的监督，但在企业内部对一把手的监督几乎形同虚设——由于国有企业通常是一股独大的股权结构，企业领导人特别是董事长、总经理和党委书记基本是行政任命，而且为了实现企业的决策效力，很多企业都是两权合一：董事长兼党委书记或三权归一董事长、总经理和党委书记一肩挑，让一把手大权独揽，这样必然导致企业内部机构虚设化和企业决策程序形式化，内部根本不存在有效制约主要领导人的力量，也就为其把集体决策变成个人的独断专行创造了条件。

　　在刘胜军看来，国有企业这种权力结构很容易形成“内部人控制”。央企名义上是全民所有，但全民无法行使股东权力，即便国资委授权管理央企股份，但国资委依然不是人格化的股东，国资委的官员不可能像关心自己的财产一样关心国有资产。因此，股东的虚化导致国企存在严重的内部人控制。一旦形成内部人控制，就会出现高福利、高在职消费、跑冒漏滴、乱投资的局面。央企占全国职工人数的8%，但工资和福利收入却占50%以上，作为股东的全民不仅不能直接享受股东权益，还要为央企垄断和错误决策买单。

　　为了约束国企一把手的权力行为，中央出台的规章制度和政策文件并不少。2009年颁布过《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，2011年又出台了《中央企业贯彻落实〈国有企业领导人员廉洁从业若干规定〉实施办法》，与此同时，国资委监察部门也一直要求央企落实纪检监察工作，还有高调推行的央企董事会制度。“但这些制度发挥的作用有限。”国务院发展研究中企业研究所研究员王继承说，很多国有企业在实际决策中还常常是一个人说了算，制衡机制不足，决策信息不透明。

　　4年前中石化陈同海贪腐案曝光之后，其领导班子成员就曾反映过陈同海无视董事会制度，独断专行——陈同海一个人就可以批示决定上千万元、上亿元的项目，重大工程的招投标形同虚设。党组成员谈工作甚至要排队求见，“这还有什么民主和监督可言？”陈同海的一位同事如此大声质疑。中石油人士则称，中石油在加拿大等国收购的油气田项目同样存在不少问题。“花几十亿美元收购的项目，之前说是资质良好，结果轮到中石油自己开采，才发现资源贫乏。很多损失其实是决策者主观造成的。”这位人士说。

　　国家审计署公开的一份报告中也揭示了大型国企这种权力结构所带来的决策风险，许多国企因为决策机制存在的问题造成巨额投资亏损。例如在过去几年，中化集团投资开发的6个海外油气田项目就未达到可行性研究的预期目标，3个项目累计亏损1526.62万美元；所属中化国际等3家企业投资了太仓兴国实业有限公司等企业的5个项目，投资累计亏损1700万美元；三峡集团投入10.68亿元建设两座抽水蓄能电站，该项目却面临损失风险，等等。

　　“实际上，几任国资委领导都认识到了这种国企权力结构的问题所在。”知名财经评论员刘兴成说，在陈同海贪腐案之后，前国资委主任李荣融就总结了该案的教训：最重要的原因是企业规范的公司治理结构没有建立健全，保证权力规范运作的体制机制还不完善，企业主要负责人权力过于集中，缺乏有效监督制约，容易导致滥用权力。尤其像石油企业这样的国有独资公司，没有董事会的制约，传统的一把手决策潜藏着巨大的风险。另一位国资委领导黄丹华则更明确的表示，国有企业的一个重要缺陷就是权力架构不合理，职责不分明，法定责任不到位，缺乏对权力有效制衡。

　　市场化改革的方向

　　“应重新思考国企改革发展的逻辑。”程伟日前表示。作为国资委研究中心宏观经济与战略发展研究部部长，程伟认为，国企改革顶层设计的核心是处理好政府和企业的关系，底层设计是适应市场机制，提高运转效率。多年来，由于国企改革不彻底，过度强调产业安全的控制能力而忽视了企业价值创造能力，导致多数国企过度强调规模的扩张，忽视了竞争力的提升，这是当前国企的通病，也是政企不分和政资不分的必然结果。

　　程伟承认，我国国有企业董事会具有全世界最复杂的治理结构，涉及国有出资人代表、董事长、党委书记、企业法人、监事会、管理层、职工董事、职工监事、工会等多个利益代言人，能否建立一套利益制衡机制，共同创造企业价值，是我国国企治理结构的重要难题。“如果做不到这一点，会导致目标混乱，官僚主义严重，伤害企业价值创造能力，严重扭曲国企的市场化改革方向。”程伟说。

　　社科院博士李忠在接受《法人》记者采访时对程伟的观点表示认同。据其分析，国企市场化改革的急迫性主要与国有企业在国民经济体系中举足轻重的地位有关。根据中国企业联合会统计，2012年“中国企业500强”总收入为44.9万亿元，相当于2011年GDP总量的95.3%，其中310家国有及其控股企业营业收入占比为81.87%，净利润占比高达83.61%。另据国资委数据，2011年117家央企累计实现营业收入20.24万亿元，相当于同年中国GDP总量的42.9%。规模如此巨大的国有经济关系着国家安全和国民经济的七大重要行业和关键领域，也关系到数十万亿国有资产的未来。

　　“因为垄断，因为资源的倾斜，尽管中国的国有企业、中央企业的利润多数还在增长，但风险正在一些行业聚集。”李忠指出，根据中国钢铁工业协会统计，截至今年六月末，全国86家大中型国有企业总负债已超过3万亿，行业负债率达69.47%，多家重点国有企业的负债均高于平均值。此外，中国远洋、中国铝业、中冶集团都还在继续亏损，许多国企的竞争力在明显下降。这无疑是警钟，如果有关国企领导人的市场化改革不到位，引进先进人才和机制、从而提高中国国有企业在全球的竞争力就会成为空中楼阁。

　　前国资委主任王勇表示，加快推进国企市场化改革，首先就要更加市场化地选聘人员，人员要能进能出，干部要能上能下，收入要能高能低。

　　据了解，为探索市场选聘国企高管的新机制，最近10年来，国资委先后推出聘任制和试用期制，中组部、国资委已多次组织公开招聘，甚至以全球海选等形式招徕人才。“央企的行政色彩还是太浓，外面的‘空降兵’难以适应。”北京科技大学刘澄教授认为，这种由组织部门主导的所谓“海选”仍然存在“体内循环”的嫌疑，有数据显示，2003年以来公示的122名央企高管人选中，51人来自于原企业或原系统内部，占41.8%；57人来自具有国资背景的外部企业，占46.7%。

　　“国企市场化改革，最重要的就是要政企分开。”中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长刘胜军认为，目前把“党管干部”原则延伸到国企领域，逻辑上是错误的，因为国企高管不是干部，而是企业家和经理人。回顾此前的中央决议，政企分开始终是一个明确的要求，但在实践中，“党管干部”使得政企分开有名无实——这一改革难度最大，但也最有根本性意义。