美国

　　证券交易委员会

　　1934年证券交易法

　　发布号：62968/ 2010年9月22日

　　行政流程文件号：3-13860

　　关于大公国际资信评估有限公司的申请

　　由富布莱特&贾沃斯基律师事务所Philip Nelson Lee转交

　　南花街555号41层，加利福尼亚洛杉矶，邮编90071

　　用于NRSRO注册申请审阅

　　拒绝注册成为国家认可的统计评级组织申请的命令

　　I。

　　根据1934证券交易法规定15E以及其他相关法规所规定的流程，信用评级机构可以申请注册成为国家认可的统计评级组织(“NRSROs”)，注册后必须遵循对NRSROs的要求。2009年12月24日，中华人民共和国(以下简称“中国”)境内的信用评级机构大公国际资信评估有限公司(以下简称“大公”)提交了注册成为NRSRO的申请，交易法规定15E(a)(2)(A)要求美国证交会，在评级机构提交NRSRO注册申请之日起，不晚于90天内批准该申请，或者启动程序决定是否拒绝该申请。

　　2010年4月14日，我们发布了启动程序以决定是否应该拒绝大公的注册申请的命令。在该命令中，我们指导各方递交意见书以提出法律方面的问题或者争执的事实，并指出可能的拒绝的理由包括：(1)大公是否与美国存在足够联系，可以注册成为NRSRO并服从美国证交会的监管；(2)如果大公注册成为NRSRO，是否将无法遵守联邦证券法律和法规关于要求注册人制作并保留部分记录，在任何时间都能服从美国证交会的检验并且按要求提交记录的相关规定。大公和美国证交会交易和市场部已经针对该命令提交了意见书，并且双方分别都附上了几份文件以支持各自的立场。双方都没有对对方提交的文件表示异议。经考虑所有提交的意见，我们发现我们必须拒绝大公的申请，因为且不论其司法管辖权的问题，大公此前似乎无法遵守联邦证券法关于记录保留、文件制作以及检查的要求。

　　Ⅱ

　　A. 大公申请NRSRO的现状

　　大公成立于1994年，是中国最大的信用评级机构。大公的总部在北京，在全国有超过2打的分支机构，但是目前在美国并没有分支机构。大公获中国证监会(CSRC)批准成为信用评级机构并服从中国证监会的监管并遵守相关法律法规。大公表示为一些在美国上市的中国公司进行信用评级，一些美国公司也利用大公的网站征询他们的评级。

　　B. 国际事务处(OIA)在澄清中国证监会就美国证交会是否可以检查大公记录问题的立场方面所做的努力

　　应市场与交易部的要求，2010年3月到5月期间， OIA同中国证监会交换了数次信件，咨询适用于NRSRO的有关大公对于联邦证券法律与规则的适用性问题。首先，2010年3月10日，OIA给中国证监会发函解释NRSRO要求适用以下法律法规：(1)允许美国证交会官员对公司的簿记和记录进行现场检查；(2)向美国证交会官员提供公司簿记和记录的复印件；(3)如果美国证交会官员认为必要，应该提供以上簿记和记录。此函的目的是希望中国证监会确认，在中国国内法律框架之下，大公可以满足以上这些要求。

　　2010年3月26日中国证监会回函，表示对于NRSRO的现场检查问题，应该在中国证监会解决美国公众会计监督委员会(PCAOB)对中国会计师事务所的检查问题后，在美国证交会和中国证监会之间达成协议。中国证监会并没有对OIA的有关文件和报告的制作问题作出回应。

　　2010年4月14日，OIA回复中国证监会，指出中国证监会在3月26日的回信中并没有对大公是否要提供这些文件给美国证交会作出回应。OIA同时指出，他们已经通知交易与市场部中国证监会一直无法证实大公在遵守中国法律的前提下，可以直接向美国证交会提供NRSRO监管和规定要求提供的信息。中国证监会在2010年5月10日的回信中指出，因为大公在美国并没有开展商业行为，中国证监会认为美国证交会在短期内没有必要对大公的“工作底稿”进行现场检查或审查。中国证监会重申其立场，即大公的NRSRO申请所产生的问题应在解决PCAOB对中国会计事务所的检查问题的基础上予以解决。

　　C. 大公遵守适用法律的能力

　　应交易与市场部官员在考虑大公申请时的要求，大公于2010年3月10日提交的函中指出，大公愿意遵守适用于NRSRO的法律法规。在这封函中，大公的总裁认可大公作为NRSRO，将服从交易法规定17(b)和相关法规中文件制作规定的约束。这封函解释说大公在服从中国法律的前提下，将 “诚挚努力”以遵守这些法规：

　　“大公将诚挚努力遵守这些法规，并且如果美国证交会要求，大公将提供相关文件供其检查。不过，大公也需服从中华人民共和国和中国证监会以及中国其他监管机构的法律法规。”

　　在公开意见书中，大公解释了美国证交会实际操作中将如何获得大公的记录：“美国证交会首先将文件要求清单提交给中国证监会，然后中国证监会将代表美国证交会收集所需文件。”大公表示这些文件然后将翻译成英文。大公进一步解释说，文件制作将服从中国法律条款，禁止未经中国证监会、国家档案局、保密局或“其他相关机构”的批准，披露涉及“国家机密和有关证券公司切身利益相关的信息。”

　　III

　　A、适用法律条文

　　交易法规定15E(a)(2)(C)(ii)(II)，15E(d)和15(b)(4)(D)要求如果申请人因为其无法遵守证券法的条款及其他相关规定而导致其申请中止或驳回，那么我们必须拒绝该信用评级机构希望注册成为NRSRO的申请。其中，大公必须服从交易法和相关规定中的条款，即允许美国证交会检查大公的记录以及大公履行向美国证交会提交资料的义务。

　　交易法规定17(b)(1)指出在所涉及的相关部门，NRSRO的所有记录(包括交易所、经纪人、清算代理处和其他某些机构的记录)应服从美国证交会代表的检查(包括任何时间、某一特定时间、定期或其他检查)……，只要美国证交会认为对于保障公众利益，保护投资人，又或是进一步促进交易法都非常有必要。

　　另外，交易法规定17g-2要求NRSRO制作并保留记录，包括：有关参与评级的信用分析师的身份的记录、支付评级费用的人员的身份的记录、内部审计计划和报告以及辅助文件的记录、信用分析报告(包括报告所述观点的支撑依据中所涉及的非公开信息和工作底稿)，以及NRSRO开始、决定、维持、修改或撤回信用级别有关的内外沟通记录。该规定还要求NRSRO必须及时向美国证交会及其代表提交依据法律NRSRO必须保留的记录的清楚、完整的副本和英文翻译版本(如有要求)。

　　B、大公有关文件和报告的制作和提交检查的提议限制颇多，无法完全服从证券法律法规。

　　大公的管理层表示“其有诚意努力满足NRSRO适用的记录保留和文件制作要求，但同时也承认大公是否能遵守美国证交会所有规定在一定程度上受限于其必须遵守中国国内法律和规定的义务。我们相信大公愿意做出诚挚努力满足我们的监管要求。但是，基于之前的记录，大公似乎无法控制究竟何种资料可以提交给美国证交会的官员。以此为前提，我们无法得出结论，即大公有能力遵守交易法中的保留记录、文件制作和检查要求，因为中国证监会已经摆明立场，称美国证交会短期内没有检查大公工作底稿的必要。

　　而且，我们发现大公提议的文件制作和检查的流程并不满足交易法17(b)和相关规定的要求。大公在其意见书中解释：美国证交会官员需将提交文件要求给中国证监会，而不是大公，然后由中国证监会解读文件要求，并向大公收集与要求相关的文件，剔除任何涉及“国家机密”的信息后再发给美国证交会的官员。但是，根据交易法和规定17g-2，NRSRO必须及时向美国证交会提交完整文件，并允许美国证交会接触这些文件。我们进行审查的本质是——如判断NRSRO是否遵守其所披露的防止重要非公开信息的滥用或管理利益冲突相关的政策，——要求大众能接触文件。交易法还规定美国证交会只要认为对于保障公众利益或是进一步促进交易法有必要，都可以检查NRSRO记录。

　　中国证监会说明美国证交会应委托中国证监会执行对大公的监管，大公也表示两大监管者在监管大公的评级业务方面存在共同利益，在这方面可以通力合作。大公迫切要求美国证交会允许中国证监会根据现行的国际协议的相关条款进行文件制作的管理。我们承认与非美国金融监管者合作进行跨境监管和证券法执行的重要性。但是，这些协议中均没有涉及对受监管机构的跨境监管和检查的合作问题。尤其是目前的协议并未考虑允许接触境外非公开监管信息或就境外的受监管机构进行现场检查的合作问题，而是关注于培训和技术协助，疑似违反法律情况的资料共享以及有关共同监管问题的解决方法的讨论。无论如何，目前的协议无法授权一国监管者代表另一国监管者履行监管职责。

　　大公坚持中国证监会并非美国证交会履行监管职责的障碍，因为监管主要涉及NRSRO是否准确披露有关发布信用评级的流程和方法——大公相信这些内容不会牵扯有关国家安全和国家机密的问题，那么也不会导致中国证监会拒绝提供这些资料。但是，大公在意见书中并没有定义“国家机密”，并暗示国内的法律允许拒绝提供涉及相关证券公司重要利益的信息。大公也没有解释存在何种机制(如涉及)可以告知美国证交会什么样的信息可能拒绝提供以及拒绝提供的理由。这种可能存在的信息真空地带破坏了NRSRO检查要求的目的。

　　更为复杂的是，中国证监会的立场，即中国证监会直到解决与PCAOB在类似事件上的不同意见才会允许对大公进行现场检查。大公辩称规定17g-2要求无需证交会官员到场进行检查而对机构进行监管。为了支持这一辩词，大公引用了规定17g-2的公布时的最终规定，其中我们注明制定NRSRO向美国证交会提交文件的要求的目的是为美国证交会提供一种机制，允许美国证交会不需亲临当地而且对海外留存的记录进行检查。但是，尽管NRSRO的文件制作只是我们履行监管职责的一个工具，交易法规定15E或规定17g-2没有任何条款指定文件制作室进行监管的唯一方式。相反，正如上文所述，交易法规定17(b)(1)要求NRSRO的记录应服从美国证交会认为有必要的任何其他检查，需遵守这一规定的NRSRO并无国内国外之分。

　　C. 大公的进一步论据

　　大公反对将NRSRO注册申请与有关PCAOB对中国境内的公众会计师事务所实施现场审查的能力问题混为一谈，并认为这样是不恰当的。我们承认对NRSRO和PCAOB成员公司的监管架构是不同的。但是中国证监会和PCAOB之间的讨论使美国证交会的官员产生了一些顾虑，即中国证监会是否会采取类似的立场来处理NRSRO的检查问题。当美国证交会官员跟进中国证监会关于大公的立场的问题时，中国证监会表示目前将不会允许美国证交会官员对大公进行现场检查并且认为美国证交会官员没有紧迫的需要去检查大公的记录，这也表明大公无法遵从NRSRO适用的记录保留，检查和文件制作的要求，这正是上文我们所谈论的。

　　大公辩解道“很多中国公司在美国证交会注册，这些公司也确实定期向美国证交会提供信息。没有理由相信NRSRO不能做到”。然而在证券法其他条款下注册的中国公司履行信息披露和报告义务的能力与大公满足NRSROs监管要求的能力并不相关。

　　大公还辩解道，如果大公被授予了NRSROs资格，美国证交会“必须假设”大公将会持续遵循提供信息的要求，就和它申请NRSROs资格所提供信息的方式一样。然而，检查所需要的文件与大公迄今所提交的用于申请的文件在本质上和内容上都不一定相似。就像上面提到的，根据提议的框架，将由大公的监管当局，而不是大公本身，管理识别、搜集、以及制作用于审查的文件的全过程。因此，大公此前提交的文件，在这个问题上没有证明它能够满足交易法和其他相关法规对于审查和文件制作的要求。

　　大公也建议美国证交会应批准申请，因为如果大公最终未能遵守证券法的要求，“美国证交会在此之后有权注销[大公]的资格”。但是规定15E并未建议考虑这种途径。相反，规定15E要求美国证交会拒绝不能遵循联邦证券法的评级公司注册成为NRSRO的申请。

　　因此，我们必须拒绝大公的NRSRO资格的申请。此时我们不能断定大公有能力遵守交易法关于记录保留、制作和检查的要求。因为我们发现目前大公不能遵从这些要求，所以我们并未涉及大公是否与美国州际存在足够联系，可以注册成为NRSRO并服从美国证交会的监管。

　　据此，命令拒绝大公国际资信评估有限公司在2009年12月24日提出的关于注册成为国家认可的统计评级组织的申请。

　　美国证交会决议通过。     

　　伊丽莎白.M。墨菲       

　　秘书