铁老大以地养路推行不顺 与地方政府利益纠缠不清

　　本报记者 张智 北京报道

　　铁路建设带来土地升值，土地升值支持铁路建设，这样的良性循环是铁总最希望看到的。然而，现实却并不理想。

　　“目前，北京南站至少闲置了价值400亿－700亿元的可开发资源。”北京交通大学经济管理学院副教授李红昌告诉《华夏时报》记者。

　　这种由于规划产生的铁路土地资源浪费的例子并不鲜见。尽管国务院出台了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(以下简称《意见》)，但铁路沿线土地综合开发至今仍是“雷声大、雨点小”，实质性进展推进艰难。

　　《华夏时报》记者了解到，去年作为重点项目推进的18个项目，大多已经迈出第一步。但和铁总想象的不一样的是，这些项目的最终获益大多落在地方政府口袋中，铁路本身获益少之又少。

　　“目前为止的项目都是靠地方政府反哺，这和铁总之前设想的低价置换土地后自己开发有很大差距。地方政府掌握了更多的话语权，因此土地开发目前基本是一个漫长的博弈过程。”一位接近铁总的人士告诉《华夏时报》记者。

　　推进艰难

　　铁路系统拥有大量土地，除了线路、站点使用外，还包括生产和管理用地、员工生活居住用地、后勤保障用地等。只要将这些闲置土地盘活，铁路就可以得到巨额的资产。

　　事实上，相关工作陆续展开，但前进的方向和预期却有了微妙的差异。

　　5月1日，在个碧临屏铁路(也称个碧石铁路)开建100周年之际，由昆明铁路局和建水县共同合作的云南米轨铁路保护与开发利用示范性项目——建水古城小火车，在原个碧临屏铁路建水东至团山间线路改造后的米轨铁路上重新开行。

　　昆明米轨保护与开发是去年推行的18个重点项目之一。建水古城小火车的开行，是对云南米轨铁路的保护和深度开发提供借鉴，对促进米轨沿线地区综合发展具有带动和示范作用。

　　“目前对米轨的开发还仅限于班列本身，沿线的土地开发具体有什么规划我还不太清楚。”昆明铁路局一位工作人员表示。

　　事实上，昆明铁路局已编制了《昆明铁路局既有土地综合开发利用三年规划(草案)》，但对于重点项目之一的米轨，中短期已知的规划，基本全是围绕运输主业进行的，沿线土地开发规划和方式均成谜。

　　但这已经是去年18个重点项目中进展较好的一个了。

　　去年，铁总计划先期推出18个项目，其中包括海南环岛铁路土地综合经营开发、昆明米轨保护与开发、龙岩站北站房综合体、川黔线尊一段外迁东移工程等。铁总原则要求土地开发“一局一主体”，亦即一个铁路局下面设置一个地产置业集团公司，这个公司可以是以前的地产经营公司或是新成立的公司。在总公司层面，铁总将搭建一个全路性综合经营开发与区域性合作平台，在技术、人才、资金等方面为各局地产置业企业提供支持，打造全路地产置业品牌。

　　不过，和以往一样，这些行动的最终受益者基本是地方政府，铁路能从中获益的还在谈判之中。目前最系统的方案，出自济南到青岛的高铁线路站场周边土地综合开发方案。据了解，该方案已经获得国家正式批复。

　　山东省发改委一位参与济青高铁土地综合开发方案制订的内部人士透露，未来济青高铁沿线每个市都将成立一个土地开发公司，负责对该市高铁站场周边进行开发。

　　“简单点说，新建铁路沿线土地综合开发，就是在确定铁路站场位置之后，与沿线各地政府协商土地开发的规模和方案，然后向上申报方案和用地指标，流程上来看很简单，但操作起来由于牵涉面广，过程非常复杂。”该人士表示。

　　加大力度

　　“事实上，车站周围土地一直在开发，只不过没有发展起来而已。目前这些开发都是地方政府在做，地方政府受益。车站的土地就到滴水檐正下方为止，出了车站大门，就走出铁路的地界了，包括楼梯、栏杆，那都是地方政府的地方。”京沪高铁沿线一位站长如此告诉《华夏时报》记者。

　　铁路沿线土地多，但范围却比一般人认知的小得多。

　　“引入民间资本参与土地开发，不仅能弱化‘市长’话语权，强化‘市场’话语权，避免目前出现的‘高铁空城’，也可以提升国有资本的管理效率，倒逼今后城际铁路、市郊铁路的车站商业开发模式的转型，增强铁路自身的造血功能。”发改委综合运输研究所研究员刘斌表示。

　　不过，国际上大部分国家和地区仍然采用财政补贴支持铁路建设运营，正是因为这种模式最便于监督。“究竟是铁路公司自主土地开发，还是由政府开发，评判标准还是看哪种模式更兼顾效率与公平。”刘斌指出。

　　事实上，铁路土地开发究竟能对加快铁路建设、撬动铁路投融资体制改革产生多大的影响，仍有待于详细实施方案的亮相。

　　最直接的例子在于，《意见》并未明确铁路投资主体要进行的是土地的一级开发还是二级开发。在土地开发过程中，最挣钱的是土地一级开发，也就是土地划给投资方后，在完成征地、拆迁、“三通一平”等步骤之后，直接把地卖掉，这是稳赚不赔的。土地二级开发就有很多不确定性，比如投资方在这块地上搞房地产，但如果房子卖不出去，就砸手里了。

　　“由于新建站场的土地属于地方政府，铁路投资主体应该负责哪一级的开发，大家就有了争论。”上述山东发改委人士介绍。

　　此外，由于《意见》并未对单个站场的土地规模做具体规定，因此也引发了一定的争论。

　　“在大家看来，经济比较好、站点比较大的地方，比如济南、青岛，这些地方政府应该拿出更多土地来支持铁路建设，因为它的土地升值空间大，高铁对其带动效应也大。但目前各地都不愿意多拿地。”上述人士表示。

　　中国铁路总公司成立后，其组织架构中就出现了一个新部门——资本运营和开发部。该部门被认为是铁路发展基金及土地开发的主要操盘手。今年2月，中国铁路总公司对外发布《中国铁路总公司土地评估和土地授权经营资产处置项目评估机构选聘招标公告》，首次涉及土地资产评估事项，也旨在摸清家底，重估和盘活资产，为其沿线土地资产经营开发、土地授权经营等奠定基础。

　　但在房地产业看来，铁路并不具备竞争优势。

　　“无论是地产开发，还是物业管理，铁总都没有充分的经验。如果想在地产领域有所斩获，最好以土地入股，与有实力的民企合作，让专业的人干专业的事儿。”一位房地产企业人士表示。不过，如果采用新建铁路项目与土地综合开发权“捆绑招标”的方式，仍以铁总及地方铁路局为主角，社会资本在这一过程中很难有话语权，也就缺乏进入市场的信心。

　　尽管政策利好，但如何将利好转变为现实利益，路还很长。