设立常态化、高度透明化、多渠道监管方式才是遏制铁路潜规则乱象的根本途径 CFP / 供图

　　铁路央企共建反腐“联盟”

　　企业观察报记者  余智梅

　　近日，铁路建设领域正在进行新一轮反腐布局。

　　11月，中国铁路总公司牵头召集中国铁路工程总公司、中国铁道建筑总公司、中国建筑工程总公司、中国交通建设集团等7家央企主要负责人和纪委书记、纪检组长参加会议，共同研究出台了《关于共建规范廉洁铁路建设市场的意见》(以下简称“《意见》”)，明确了铁路建设市场中建设单位和参建单位的义务和责任，以及对违规单位和个人的处罚条例等。

　　中国工程院院士、中铁隧道副总工程师王梦恕告诉企业观察报记者，这既是响应中央反腐决心，也是为规范铁路建设市场而专门出台的管理实施办法。为此，中国铁路总公司牵头召集了多次反腐会议。

　　“过去，企业内部与各地政府、各分包商等单位进行廉洁共建的行为有很多。但是，整个铁路市场领域的央企‘联盟’尚属首次。”某建筑央企监察局局长向企业观察报记者表示，“这种亮剑行动，有利于央企在合情合理的运行轨道上前行。”

　　铁总牵头 央企共建规范市场

　　据王梦恕透露，近段时间，中铁总密集召开反腐会议。为抓好《意见》落实工作，中国铁路总公司随后又组织召开所属各铁路局分管建设工作副局长、各项目管理机构主要负责人参加的铁路建设廉政工作座谈会等。

　　其他央企也有了进一步行动。11月27日，中国铁建召开落实党风廉政建设“两个责任”工作促进会议。在首先召开的视频会议上，党委副书记、工会主席彭树贵传达了《意见》精神。此次视频会在二级、三级单位及项目部共设有941个分会场，27160人参会。

　　据企业观察报记者了解，该《意见》正逐步传达到央企的二级甚至三级子公司。近日，中铁港航局集团公司召开共建规范廉洁铁路建设市场视频会议，传达《意见》；中铁十局六公司则组织两级单位学习贯彻《意见》，并结合当前生产经营形势，提出三项举措等。“尽管过去中铁总也曾出台过类似的条例，但这次处罚细则更加明确，反腐的力度更大。”王梦恕向记者解释。

　　据悉，该《意见》明确了多项“不准”。一方面，要求建设单位“不得接受参建方或向参建方索取或以借用为名占用参建方的任何财物；不得接受参建方提供的宴请、旅游、健身、娱乐等活动安排；不得接受参建方的礼金、礼品和各种有价证券、支付凭证等”。另一方面，对参建单位的行为也作出相应规范。如“对建设单位及其个人索要钱物、介绍或指定工程分包单位和物资供应商、推销或指定使用物资设备、借用占用车辆等行为予以拒绝”等。

　　此外，《意见》还加大了相应对违规行为的处罚力度。其中规定，“对发现有行贿行为或送礼金礼品行为的参建单位，由中国铁路总公司取消该参建单位两个月参与铁路建设项目投标资格，数额较大的加重处理，由建设单位在当期信用评价将其定为C级；若一年内再次发生，将取消该参建单位六个月投标资格，当期信用评价定为C级。”

　　铁路市场固本清源

　　“出台《意见》是中铁总对中央反腐精神表决心的一项重要举措。其根本目的，是为了改变过去铁路建设领域存在的不合理现象。可以说，这是铁路市场的一场固本清源行动。”一家央企的某铁路项目指挥长向企业观察报记者透露。

　　按照《意见》中的解释，“铁路建设中的廉政风险仍然存在，特别是在工程招标、变更设计、验工计价、调整概算、信用评价以及物资招标等过程中问题比较突出。”

　　从法规上看，铁路建设市场从标准到流程都很严谨。但由于各种复杂原因，一些潜规则现象不可避免。铁路项目的招投标乱象，已经成为铁路建设领域公开的秘密和最大的潜规则。

　　如《招标投标法》中明确规定：任何单位和个人不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标，不得以任何方式非法干涉招标投标活动。但一个不成文的规定是，往往只有大型国有企业才能承揽铁路建设业务。

　　北京交通大学经济管理学院教授赵坚认为，铁路工程涉及特殊安全，基本由大型国有企业来承建，他们具备较高的资质和较完善的管理办法。

　　招投标乱象更多表现在围标串标、转包分包等违规行为。

　　对此，上述指挥长介绍了串标围标的一些典型手段。如，通过各种途径游说有关人员制订更加苛刻的业绩标准，设立更高门槛，压缩投标单位家数，为中标企业量身定做招投标标准，为串标围标做好铺垫；确定中标候选企业，组织几家子公司进行配合，配合者中报价最低者可能只比招标限价低一点，但是其他可能比正常报价高出很多。此外，还有通过购买合作单位的标书、经济补偿等多种手段压缩递交标书单位。

　　据介绍，中标后的分包转包乱象，在招标投标领域中也不鲜见。分包过程中，尽管中标企业会与分包商签订相关链接共建协议，但是由于涉及企业众多，监管制度缺位，难免出现腐败现象。

　　2014年年初，在铁总工作会议上，铁总纪检组组长安立敏在作全路反腐工作报告时表示：2013年，铁总纪检组、监察局共受理工程建设方面的投诉举报60件，对19名甲方管理人员进行了责任追究，对57家违规的乙方单位进行了处罚。

　　据公开资料显示，2014年以来，铁路领域曝光的多起腐败案件大多与铁路工程承包等有关。

　　8月，上海市人民检察院上海铁路运输分院依法对成都铁路局原副局长、成绵乐客运专线有限责任公司、西成铁路客运专线四川有限公司、成兰铁路有限责任公司原董事长、总经理兼党委书记陈凌(正局级)涉嫌受贿罪立案侦查。据了解，成绵乐公司在声屏障、旅服系统招投标方面曾多次出现违规和腐败现象，为媒体所曝光。

　　配套制度亟待重建

　　其实，各企业与地方政府、各分包商之间的廉洁共建行为，在央企中并不鲜见。铁路系统的反腐工作很早就开始进行。

　　中铁总在部署2014年反腐廉政工作时，纪检组长安立敏就曾公开表示，“面对每年数千亿元的建设投资，潜规则不会因为查处了一些腐败案件而消失，诱惑和陷阱依然存在”。

　　而中铁总也将强化工程建设项目监管作为年度工作重点。如在工程管理方面，要求严格规范招投标全过程，从标前、标中、标后等多个方面严防死守。标前，要严格按照示范文本编制招标文件，监管部门要加强审查；标中，要严格落实现场监督和抽查制度，防止人为干预，积极推进电子招投标；标后，要强化合同管理，防止随意变更设计、偷工减料、低价中标高价结算等问题。

　　各铁路央企在廉洁建设方面也有相关经验。例如中国铁建，把廉洁经营的理念纳入项目管理制度，强化对关键环节的管理和监督。

　　据企业观察报记者了解，中国铁建针对项目管理中容易滋生腐败现象的工程分包、外部劳务使用管理、物资设备采购、验工计价、债权债务管理、财务资金管理等关键环节，一方面，单独建立《工程分包、劳务清包管理办法》 、 《物资设备采购管理办法》、《外部劳务使用管理办法》等企业管理制度。另一方面，实行了内部市场化运作机制的外部劳务使用，物资、设备采购“三项招标”制度；相互制约的工程验工计价集体会审联签制度； 加强财务监督的项目部会计委派制度和项目财务内控制度等一系列加强项目管理。

　　此次，是第一次由中铁总牵头，召集另外涉足铁路建设领域的7家央企共同出台专门针对铁路建设行业的《意见》。

　　业内人士指出，过去铁路建设市场的行为规范，更大程度上靠自律。各铁路央企也都有自己的一套管理体系。此次出台一纸“同盟”，与各企业的管理制度大相径庭。如何从监管、激励到处罚等，建立健全的配套措施，将央企的“单打独斗”变为“整体作战”，才是铁路建设领域待解的难题。

　　赵坚认为，现行的监督机制在实施过程中还是靠人，使得工程招投标过程出现大量寻租空间。尽管目标很清晰，条文很规范，但是执行起来却不尽如人意。如何保持各方独立性，如何落实考核以及失信惩戒办法，都是亟待解决的难题。

　　对此，一些央企的高管也提出了相关落实建议。

　　“铁路建设领域的一些不合规现象由来已久。如果监管不到位，此类文件，执行起来相对困难。”一家铁路央企的高管直言不讳地表达了这样的观点。

　　另一家央企的某子工程局党委书记也建议，“通过‘六个不得’和‘一个拒绝’作为项目生产、经营、管理过程中的‘红线’，是净化整个铁路工程市场的重要方向。但还应出台相应的配套管理措施呼应。”

　　中投顾问高级研究员薛胜文认为，从政策共性来理解政策实效的根本，某一种乱象难以被政策根本遏制，其根源在于这一政策的监管性未能达到要求，未对违规行为造成震慑，从而陷入政策不力的恶性循环中。

　　此外，赵坚表示，虽然《意见》全文对铁路建设领域各建设单位和参建单位的行为进行了明确的规定。但是如果缺乏实质性监管、缺乏严格的惩罚措施，那么潜规则乱象必然不可避免。

　　业内人士建议，应设立常态化、高度透明化、多渠道监管方式才是遏制铁路潜规则乱象的根本途径。