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　　新一轮反垄断

　　◎ 文 《法人》记者 吕斌

　　本轮反垄断风暴的形势和效果值得肯定，但也应看出，目前我国反垄断立法和执法仍有很多方面需要完善，针对行政垄断、执法机构独立性、执法程序、垄断国企长期存在等现象，《反垄断法》还有相当大的发挥空间

　　8月20日，国家发展和改革委员会公布了对12家日本企业反垄断调查的处罚决定，高达12亿元的罚款，创下了中国反垄断罚单的“史上最贵”。

　　在这12家日本企业中，有8家汽车零部件企业，4家轴承企业。12家企业均因涉嫌价格垄断而被调查，事实基本被查证，其中日立和不二越因主动配合调查而免于处罚。

　　这一史上最贵的罚单很可能不久即被超越，因为与此同时，反垄断监管部门正在对大批知名跨国企业展开反垄断调查。这些企业名称如雷贯耳：微软[微博]、高通[微博]、奥迪、奔驰……

　　鉴于这些企业的市场占比，以及庞大的销售额，接下来的罚单，也许会更加吸人眼球。

　　监管部门近来大手笔地反垄断，为中国《反垄断法》施行以来所罕见，如此大范围、密集地反垄断，彰显了中国反垄断监管的新思路。多位接受《法人》记者采访的反垄断专家亦认为，这意味着中国反垄断执法进入常态化。

　　今后，在中国市场开展业务的企业，不论是内资企业还是外资企业，都不能像之前那样对潜在的垄断行为漠然视之，这将促使企业更加合规、守法。而对市场来说，当反垄断成为有力的监管措施，市场秩序的稳定、竞争的有序，便指日可待。

　　截至8月1日，中国《反垄断法》实施整整六年。六年间，反垄断执法力度从无到有、由小及大，监管部门的主动性越来越强。尽管中国反垄断立法和执法尚需进一步成熟是不争的事实，但刀光剑影间，中国反垄断已经翻开了新的一页。

　　新一轮组合拳

　　面对本轮相对密集的针对外资或合资企业的反垄断调查，市场存在两种截然不同的声音。

　　一方认为大范围的反垄断执法，将给市场带来利好，同时也有利于树立《反垄断法》的权威，有效遏制垄断行为；另一方则认为，对于外企的大范围反垄断可能会吓退外资，于经济发展不利，与此同时，鉴于中国存在大批垄断国企，针对外企的反垄断有失公平。

　　在知名反垄断专家、湖南大学特聘教授王晓晔看来，本轮反垄断执法无可厚非。王晓晔以12家日本企业被开出“最贵罚单”为例介绍说，此前被调查及处罚的12家日本企业，基本都存在“价格卡特尔”问题(指两个或两个以上具有竞争关系的经营者为牟取超额利润，以合同、协议或其他方式，共同商定商品或服务价格，从而限制市场竞争的一种垄断联合——本刊注)。

　　“而‘价格卡特尔’本身属于违法行为，这种行为对于交易当事人以及消费者肯定会带来涨价的影响。”王晓晔告诉《法人》记者。

　　经国家发改委查实，在长达十年间，包括日立、电装、爱三、三菱电机、三叶、住友等在内的多家日本汽车零部件生产企业，为减少竞争并以最有利的价格拿到汽车厂商的订单，曾多次在日本进行双边或多边会谈，这些厂商多次达成订单报价协议并予以实施。

　　这些经过协商的价格涉及中国市场的产品包括交流发电机、节气阀门、线束等十几种，并应用于丰田、本田、日产、福特等品牌的数十种车型。

　　据相关报道显示，截至2013年底，这些经过价格协商的订单仍在供货。从反垄断角度来看，这是典型的“价格卡特尔”行为。王晓晔认为，鉴于这一行为的存在，我国反垄断执法部门对其展开调查并进行处罚的决定是正确的。

　　“反垄断调查并不是近期才开始干的事，很多案子其实已经调查了很久，可能是集中在这段时间进行了公布。”王晓晔在接受《法人》记者采访时表示，这在一定程度上令外界感到近期反垄断案件频发。

　　但并非所有观点都支持近期的反垄断调查，浙江财经大学经济与国际贸易学院院长谢作诗即认为，一些外企“喊冤”的事实是存在的。

　　“如果谈垄断的话，一些央企垄断更严重。”谢作诗在接受《法人》记者采访时说，他认为反垄断不一定是件好事。以汽车行业为例，现在市场竞争很激烈，品牌替代性明显。而一些反垄断调查主观性很强。

　　谢作诗说，一些垄断现状是靠市场行为“打拼”出来的，而不是靠政府的准入批文。在没有市场准入限制的情况下，把竞争对手打到，靠的是经济手段，是物美价廉，对社会效率来说是改进的，这并不容易。

　　谢作诗告诉《法人》记者，经济发展应走市场化道路已是各界共识，而此时的反垄断，非但不是简政放权，反而是在“管”市场。

　　“我们真正要反的、唯一要反的是行政垄断，比如准入批文，我能卖油你不能卖油，我能搞通信你不能搞通信，这样的垄断才要反。”谢作诗认为。

　　反垄断法六年节点

　　选择在《反垄断法》施行六周年之际，展开新一轮的反垄断监管，也许具有相当的意义。

　　六年间，这部从颁布之时就被认为并不算十分成熟的法律，还是带给了各个行业一线规范竞争、护佑发展的曙光。

　　“在反垄断执法经验积累到一定程度后，执法工作自然进入常态化，而这往往要以相对密集的执法行动来体现。”国务院反垄断委员会专家咨询组成员、上海交通大学凯原法学院常务副院长、竞争法律与政策研究中心主任王先林教授在接受《法人》记者采访时表示。

　　王晓晔亦认为，《反垄断执》法经历六年历程，执法机构的经验越来越丰富，而对企业和消费者来说，面对垄断行为时投诉维权也越来越多，都成为反垄断执法会进入常态化的背景。

　　王晓晔说，《反垄断法》实施以来，作为一部新的法律，已经取得了不俗的效果，近年来，反垄断执法机构先后对许多行业及企业进行过反垄断调查与处理。随着《反垄断法》的日益深入人心，加上丰富经验基础上日臻成熟的执法技巧和力度，反垄断执法已经进入了新的篇章。

　　近来有观点认为，如此大范围针对外企的反垄断调查，可能会吓退外资，对中国经济不利。王先林认为，这一观点并不能成立。以反对非法垄断、维护自由公平的市场竞争秩序为己任的《反垄断法》是世界各国普遍实行的基本法律制度，各国的企业都要遵守本国和他国的《反垄断法》，这应该成为现代企业合规建设的一个重要的组成部分。

　　“就各个国家、不同时期的反垄断执法来说，肯定也有宽严的差异，但只要遵守该规则就没有问题。”王先林表示，至于对违法者进行处罚，那是法治的应有之义。当然，也要注意《反垄断法》不能被滥用，影响企业的正常经营活动。

　　在《反垄断法》六周年节点之际，本轮反垄断风暴多少被赋予了不一样的意义。市场对今后反垄断立法与执法的科学、有力，也充满期待。

　　王先林认为，如果面对现实中非常突出的垄断行为而仍然畏首畏尾，迟迟没有行动，那么就不能说反垄断执法已经进入常态，就会仍然被讥为“没长牙齿的老虎”。

　　“简单来说，中国《反垄断法》不能老是停留在纸面上的法律，而要成为行动中的法律。”王先林说。

　　需要怎样反垄断

　　大范围、极具深度与广度——是有专家对本轮反垄断的形容。面对质疑之声和自身经验不足，中国反垄断立法与执法也需反思，我们需要什么样的反垄断？如何更好地反垄断？《反垄断法》怎样进一步完善？执法机构的能力和水平如何提升？

　　在质疑声中，除“吓退外资”质疑之外，还有“执法公平”的质疑。一些外企品牌认为，鉴于中国存在大批垄断国企，只针对外企反垄断是不公平的。在近期外企被密集反垄断调查的同时，中国欧盟商会等机构即公开指责中国反垄断调查“只针对外企”。

　　面对此质疑，商务部新闻发言人曾专门作出回应，称不存在“排外”情况，《反垄断法》实施六年来，接受反垄断调查的企业既有中国本国企业，也有外国企业，在执法层面，所有企业是平等的。

　　“反垄断制度是全球市场经济国家都会有的法律制度，不单单是中国有，甚至在中国还是比较新的法律制度，在欧美日等老牌的市场经济国家，都有反垄断制度，如果这些企业害怕反垄断制度，那他们逃到哪儿去？”王晓晔认为，外资企业到中国投资建厂、开展经营活动，根本目的还是经济利益，中国市场如此巨大，他们不会因为遭遇反垄断调查就彻底离开，企业不会如此短视。

　　而本轮接受反垄断调查的外资企业中，像微软等公司，早就在美国、欧盟等多地遭遇过反垄断调查及处罚，这本身就是正常的现象。

　　作为资深的反垄断专家，王晓晔接触过很多反垄断调查的案例，据她介绍，《反垄断法》实施以来，直至近期才出现针对外企的反垄断调查，前几年的案例基本都集中于国内企业，调查对象包括茅台、中国电信[微博]、中国联通等知名企业。

　　“对于一个案子正确还是错误，我们只能是依照法律来进行分析，而不是看其是中国企业还是外国企业。”王晓晔说，客观地看，六年是个很短的时间，中国反垄断立法和执法肯定还存在一些问题，但却向着一个成熟的方向发展。

　　在中国欧盟商会于8月13日发布的声明中，除认为外资公司受到不公平待遇之外，另一个质疑主要集中于反垄断调查程序不公正方面，认为相关执法部门“在未进行充分听证的前提下，中国有关部门通过带有恐吓性的行政手段迫使企业接受惩罚和治理”。

　　诚然，无论是否存在质疑，反垄断调查的依据应该是其是否存在涉嫌垄断的行为，但执法程序等方面的工作是否完善、科学、透明，也是十分重要的。此外，中国反垄断广受诟病的还有行政垄断问题、执法机构独立性问题等等，中国反垄断立法与执法需要改善的方面仍有很多。

　　何时对垄断国企反垄断

　　进入常态的反垄断执法，无论是对垄断协议和滥用市场支配地位行为的事后查处，还是对经营者集中的事前审查，都是为了防止经营者的垄断行为对自由、公平市场竞争秩序的破坏，使得消费者能够享受竞争机制带来的更多的选择、更低的价格、更好的服务。

　　但不可否认的是，国内尚存在许多限制竞争的行业，如石油、电信、银行等，外界对此类限制竞争行业的感受也十分明显。

　　“希望如果有针对国企的投诉，我们的执法机构也能够展开调查。”王晓晔说，一些国企所处的垄断行业和消费者关系密切，反垄断执法机构应该更“接地气”，在受理此类投诉后展开反垄断调查和处理，这对于宣传《反垄断法》、维护消费者利益，将更有意义。

　　王先林亦认为，如果垄断盛行而得不到有效的查处，消费者必然要忍受质次价高的商品或者服务，合法权益必然受损。这要求所有的企业，无论国内的还是国外的，都要严格遵守中国的法律，平时做好包括反垄断法在内的合规工作。

　　与此同时，反垄断执法与其他领域的执法一样，也需要严格依法进行，做到程序公开透明，实体认定准确，处罚幅度合理，分析方法专业，并接受各方面的监督，包括法院的司法审查。

　　针对国内存在的国企，尤其是央企的垄断问题，王先林表示，事实确实存在，但不能据此认为针对外企的反垄断就是不公平的，只能说应当同时加强对国内企业的反垄断执法，所有企业在《反垄断法》面前都应一视同仁。

　　“国企大量存在于垄断行业，我一直主张应将垄断行业作为进一步推动我国《反垄断法》实施的一个重要突破口，这实际上将在很大程度上加强对国企垄断行为的规制。”王先林说，垄断行业大多属于国民经济的“基础设施”，关系国计民生，在国民经济中具有重要的基础地位，对经济发展的支撑作用明显。通过在这些行业实施《反垄断法》，打破垄断，引入和维护竞争机制，对于推动经济增长、改善民生、解决收入分配不公以及提高我国国际竞争力等方面都具有非常重要的意义。

　　王先林同时认为，我国的垄断行业具有和一般国家的垄断行业不同的特点，这使得我国的垄断行业与国家的政治、经济体制密切相关，因而在这一领域是否适用《反垄断法》就是一个备受关注，也非常敏感的问题。

　　“在垄断行业有效实施《反垄断法》既可正确阐释《反垄断法》的本来含义和基本要求，又可彰显《反垄断法》应有的权威，还可成为我国垄断行业改革的重要组成部分，切实推进我国垄断行业的‘存量改革’。”王先林告诉《法人》记者，与此同时，在垄断行业实施《反垄断法》的力度和方式，也将成为检验我国《反垄断法》实施效果的风向标。因为相对来说，《反垄断法》在垄断行业的实施情况具有更大的意义和影响，更能发挥其威慑作用和示范效应。

　　例如，我国相关反垄断执法机构在汽车、水泥、建材等竞争性行业严格执行《反垄断法》固然重要，对相关中小企业的固定价格、划分市场等垄断行为进行处罚也值得肯定，但是在诸如食盐、电信、烟草等垄断行业有效实施《反垄断法》更能凸显其意义和价值，更值得肯定和鼓励。

　　“因此，今后一段时间集中力量‘紧咬’那些典型垄断行业的突出垄断行为，必将成为提升我国《反垄断法》实施效果的突破口，也将是我国《反垄断法》实现转折的重要契机。”王先林说。