能源项目审批全链条调查

　　本报记者 王秀强 北京报道

　　跑能源项目的人常常调侃称自己是“铜头、铁嘴、飞毛腿”。

　　漫长的审批周期、复杂的程序、焦灼的等待、绞尽脑汁的公关组成一个能源项目审批的生态图谱。

　　跑项目难，剥离政府审批利益更难。近两年，能源系统多位高官和企业高管落马，正是祸起于项目审批。

　　多位有能源审批经历的受访人士告诉21世纪经济报道记者，审批之难在于流程不公开、不透明、周期长，项目是否获批没有量化标准，企业不可控；审批过程面对多个管理部门，部门之间协调难，企业不得不反复周旋。

　　华能集团一位高管把项目核准比作是一场攻坚战，“但这场战争你看不见对手，层层闯关，跑断腿磨破嘴。地方和企业专门派员驻京跟进项目进展，有的项目核准需要数年。”

　　按照国务院简政放权要求，今年将深化投资审批制度改革，取消或简化前置性审批，充分落实企业投资自主权，推进投资创业便利化。该下放的事项要坚决下放，行政审批事项一律以清单形式向社会公开。

　　能源项目因投资规模大、建设周期长，最具代表性。长久以来，能源行业存在“重审批、轻监管”的问题，审批链条长、环节多、权力集中饱受诟病。跑项目、拿“路条”成为能源企业不得不掌握的本领。

　　6月13日，习近平主持中央财经领导小组第六次会议，提出转变政府对能源的监管方式。国家能源局宣称，加快实行阳光审批，规范和优化项目审批流程，创新审批备案机制，建立健全网上公示制度和网上审批制度，保证行政权力公开透明、规范运行。

　　公关“路条”

　　跑“路条”是地方上项目的头等大事。由于审批程序复杂和不透明，一些投资项目从开展前期准备到拿到“路条”，所需要的时间甚至达七八年。

　　所谓“路条”是指由国家发改委下发的同意项目开展工程前期工作的批文，是诸多前置审批最具代表的一项。项目业主只有在拿到“路条”后，环评、水土保持、矿产压覆、地质灾害、土地预审、电网接入等其他支持性文件的批复才能启动。

　　这也意味着，投资项目拿到“路条”是第一道门槛儿。地方政府和项目业主必须要面对多个部门审批和上百份支持性文件，跑部委、进京“公关”成为常态，每年全国“两会”更是地方大员游说项目的好时机。

　　但实际上，“路条”并不在国务院投资核准的审批程序之内，属于投资部门设立的行政许可。

　　一位接近发改委人士介绍，2004年国务院实施投资体制改革，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。在投资制度改革后，一些地方政府和企业为规避项目风险，向投资部门咨询项目是否纳入投资计划。“本是一项对特定项目出具的咨询复函，演变成为针对所有核准项目下发‘路条’，并作为核准前置条件。”

　　2013年底，国务院发布新版《政府核准的投资项目目录》，取消和下放部分投资核准事项。国家发改委随后下发《关于改进规范投资项目核准行为加强协同监管的通知》，文件提出“对于国家法律、行政法规没有明确规定作为项目核准前置条件的审批手续，一律放在核准后、开工前完成。除核电、大型水利水电等特定项目外，坚决取消前期工作咨询复函等变相审批行为。”

　　但时至今日，跑“路条”仍是项目攻关的第一步。由于路条资源稀缺，在能源圈内流行“买卖路条”的交易，这种交易多出现在风电、光伏领域。

　　业内人士介绍，有的企业有政府资源优势，拿到路条后采取股权收购的方式转让，从中获利。目前光伏电站路条交易的行情是0.3元/瓦左右。

　　为了“抢路条”，有的地方官员甚至不惜行贿。据《财经》杂志2013年8月中旬报道，在原国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男贪腐案发生后，贵州的一名市长因涉嫌为跑“路条”向刘铁男输送利益而被调查。

　　国家能源局原局长刘铁男正是借项目审批权力牟利，并在被调查前集中审批项目，以笼络人心。

　　中纪委通报称，刘铁男利用职务上的便利为他人谋取利益，本人及其亲属收受巨额钱物；违规为其亲属经营活动谋取利益；收受礼金礼品；道德败坏。

　　在现有的审批制度下，审批链条长、审批进程不公开，审批者拥有一定的自由裁量权，使得能源项目审批成为腐败的重灾区。

　　今年以来，国家能源局先后有多名官员被带走调查，国家能源局在总结腐败案件时称，“项目审批权力过于集中，批项目、批资金的运行不规范和公开程度不够是主要薄弱环节”。

　　在这条漫长的审批链条中，发改委、能源局只是参与部门之一。从审批流程看，一个大型能源项目需要经办事科员——处长——副司长——司长——分管部委领导——部委内办公会讨论通过——下发核准文件。

　　在这个冗长的审批链条中，每一个环节的进度都影响项目进展。由于同类申请核准的项目繁多，上报项目在发改委待核准的目录中先后次序也大有学问。“想办法进入审批名录中是第一步，把项目排名靠前则更为重要。”前述接近发改委人士说。

　　“铜头、铁嘴、飞毛腿”

　　跑项目的人常常调侃称，自己是“铜头、铁嘴、飞毛腿”。漫长的审批周期、复杂的程序、焦灼的等待、绞尽脑汁的公关组成一个项目审批的生态图谱。

　　审批难之一是时间不可控。一位负责新能源项目前期推进的人士称，以往报到发改委的项目经常一两年没有正式反馈。这期间新规定出台、一些支持性文件过期，又需要重新上报。有的能源项目“路条”申请需要八九年，申请过程中地方官员都换了几届。“有时等项目跑下来了，项目开工黄金期已经过了。”

　　21世纪经济报道记者获悉，广东某上大压小火电项目是当地“十一五”项目，环评等文件早已得到批复，至今未获得核准；一些项目因核准进程慢，边批边建、未批先建，审计署在6月份就对大唐等中央企业违规建设进行过通报。

　　今年6月，修订后的《政府核准投资项目管理办法》正式实施。新办法规定核准机关应公开项目核准过程、核准结果，建立项目核准管理在线运行系统，实行限时办结。

　　具体而言，项目核准机关在正式受理申报材料后20个工作日内做出是否予以核准的决定，或向上级项目核准机关提出审核意见。20个工作日内不能做出决定的，经本机关负责人批准，可以延长10个工作日，并应当将延长期限的理由告知项目单位。

　　除审批涉及部门多、审批周期长外，部门之间不协调也让企业陷入困境。

　　按照发改委投资核准制度要求，企业在上报申请报告前，需完成可研报告、专题报告和诸多支持性文件。这些文件包括，城乡规划部门出具的选址意见书、国土资源部门出具的用地预审意见、环保部门出具的环境影响评价审批文件；节能审查机关出具的节能审查意见；根据规定应当提交的其他文件。

　　除已经明确支持文件外，“其他文件”数量庞大。21世纪经济报道记者跟踪的某项目显示，在核准前仅土地规划、生态影响、地震地质、水资源、文物、水土保持等核心组件就有30余项，外加其他大小文件上百个。

　　另一个问题是，一些审批文件互为前置条件，政府部门之间互相钳制，让审批变得更为复杂。一位负责煤电项目审批的人士介绍：“举例说，投资项目选址研究报告批复应该是首位的，但一些地方需要附加用地预审、水土保持、环评批复等，问题是厂址没有确定，环评位置谁来定呢？再如，一些地方林地审批要土地文件，土地审批也要林地批复文件，企业不知如何开展工作。”

　　国家能源局近日开展的简政放权监管中，也发现类似问题。如，江苏省发改委《关于取消和下放行政审批事项实施方案的通知》明确提出，对于实行核准制管理的企业投资项目，取消出具同意项目开展前期工作的意见，在前置审批手续齐备的前提下直接办理项目核准手续。但在一些地区，出现项目业主因无“路条”而无法办理国土、规划等手续的现象。

　　一个大型水电的审批历程

　　不同能源项目审批流程和所需要支撑性文件有所不同。以大型水电为例，其从开展前期工作到投产，多在10年上下。

　　国电大渡公司原总经理付兴友撰文指出，水电建设的速度主要取决于国家的审批，取决于国家审批程序的优化，取决于国家及地方各级相关部门的协作和对项目的真心的支持力度。

　　一般说来，大型电力项目建设基本程序是：项目前期选点地勘等前期准备工作——预可研——可研——相关技术部门的审核——电力行政主管部门较多的审核审批——国家发改委审核——国务院审批。

　　但在实际操作过程中，一个水电项目前期工作时间十分漫长，除开流域规划工作以外，前期预可研以前的工作少则5年，多则数十年，建设期时间根据审批程序的快慢而定，但一般100万千瓦的水电站建设期不会少于5年。

　　业内人士介绍，水电站核准前的设计工作分三个阶段：规划设计、预可研设计、可研设计。在流域水电规划设计阶段，企业在获得省发改委的有关文件后可以开展水电规划设计，完成后报省级发改委审批，而跨省区的流域水电规划要由国家发改委委托或组织审批。

　　当水电流域规划经省级发改委批文下达后，业主即可向发改委申请前期工作权，并经批准后即可委托设计院开展预可行性研究设计工作。

　　在预可行性研究通过审查及相关批准文件下达后，可开展可行性研究工作。一般大中型以上的水电项目可行性研究要完成40-50个专题报告，大约有30个专题报告需要有关部门的审查。

　　具体而言，在预可研阶段，需要完成电站构造稳定性专题研究报告、场地地震安全性评价报告、河流段输电规划设计报告、电站预可研报告。

　　可研阶段工作量强度最大，需要完成电站可研勘测设计、电站构造稳定性、正常蓄水位、对外交通、泄洪消能、设计概算、抗震措施、节能、劳动安全与工业卫生预评价、机组台数主变选型及参数选择、征地移民工作方案、土地勘界、建设用地评估、移民安置、地质灾害、压覆矿产资源调查、文物调查评价、水资源论证、防洪评价、环评大纲、环境影响报告书、水土保持方案大纲、电网接入系统设计报告、可行性研究报告、电站项目申请报告等50余项。

　　在上述专题报告完成后，项目业主需要上报相关部门和机构审批，并需要获得批复文件或复函。在这个过程中，审批机关既有国家部委、咨询机构，又有省、市、县主管部门。

　　21世纪经济报道记者统计，要完成上述报告的审批，需要上报水规总院、中咨公司等技术咨询研究机构；省发改委、环保局、林业厅、水利厅、移民办、省国土资源厅、文物局、地震局等地方行政部门；国家环保部、国家发改委、能源局、国家地震局、国家安监局、国土资源部、电网公司或区域电网公司、水利部等国家层面审批部门。

　　在这些需要批复的文件中，国家发改委对水电规划审查意见的批复、省政府对电站建设征地移民安置规划大纲的批复、国土部对电站建设用地预审意见的复函、环保部对环境影响报告书的批复、国家发改委同意电站开展前期工作的通知、中咨公司对水电站项目申请报告评估意见、国家发改委对水电站项目的核准意见等文件最为重要，事关项目核准进程。

　　水电项目在完成预可行性研究、可行性研究及相关准备工作，取得各级政府相关审批文件后，业主委托设计单位编制《项目申请报告》。“这些文件的取得和项目报告编制的前提是该电站已列入了国家或省级5年电力规划或调整规划。”付兴友说。

　　《项目申请报告》通过发电集团和项目所在地省发改委报国家发改委、能源局待批，上报项目申请报告需要附约需要40多个各级政府的文件。《项目申请报告》包括如下内容：工程概况；建设征地及移民安置；生态环境影响分析及对策措施；投资估算及资金来源；节能降耗分析；经济评价和社会效果分析等。