早报记者 胡苏敏

　　备受关注的“化解产能过剩矛盾总体方案”终于出炉。

　　中国政府网昨日发布《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》(下称“指导意见”)，规划了未来五年中国化解产能过剩的“路线图”。该指导意见针对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶等五个产能严重过剩行业“分业施策”，称要通过5年努力，实现产能规模基本合理的目标，其中提到要压缩钢铁产能总量8000万吨以上。

　　值得一提的是，指导意见中提到，“加快建立和完善以市场为主导的化解产能严重过剩矛盾长效机制”。事实上，为化解过剩产能，中央各部委曾出台过诸多文件，但“重灾行业”产能过剩情况并未好转，反有愈演愈烈之势。

　　国务院发展研究中心产业经济研究部副主任钱平凡告诉早报记者，产能过剩是市场经济中的常态性问题，但“严重过剩”主要是投资导向有问题，尤其是国有企业的盲目投资。他认为，用市场主导的长效机制是“思路对了”。

　　至于此次指导意见能否破除“越调越多”的魔咒，钱平凡认为，长效机制的建立要与诸多领域改革结合在一起。“这届政府强调改革的问题，改革包括投资、国有企业改革、金融和财政改革，一系列的改革都要建立起来，才能做到更加市场化。”钱平凡说。

　　受国际金融危机影响，中国部分产业供过于求矛盾凸显，传统制造业产能普遍过剩。去年底召开的中央经济工作会议即强调，要把化解产能过剩矛盾作为调整产业结构的工作重点。据新华社昨日报道，权威人士指出，在中共十八届三中全会召开之前出台这一改革举措，释放出中国新一届政府直面改革“硬骨头”、打造中国经济升级版的决心和步伐。

　　此番指导意见强调，“把化解产能严重过剩矛盾工作列为落实中央重大决策部署监督检查的重要内容”，“将遏制重复建设、化解产能严重过剩矛盾工作列入地方政府政绩考核指标体系”。

　　“此次举措前所未有”

　　眼下，产能严重过剩已成为中国经济运行中的突出矛盾和诸多问题的根源。“企业经营困难、财政收入下降、金融风险积累等，都与产能严重过剩密切相联。”上述指导意见称。

　　根据指导意见，2012年底，中国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。其中，“钢铁、电解铝、船舶等行业利润大幅下滑，企业普遍经营困难。”值得关注的是，这些产能严重过剩行业仍有一批在建、拟建项目，产能过剩呈加剧之势。

　　近10年来，政府高度重视解决产能过剩问题，出台了一系列控制钢铁、电解铝、水泥等行业盲目投资、重复建设的调控政策，但均未达到预期目标。

　　国家发改委产业协调司副巡视员李忠娟在接受新华社记者采访时说，产能过剩问题是个老问题，几乎每5年出现一次，但此次国家出台的举措是前所未有的。她说，2012年中央经济工作会议以后，中央领导就此10多次作出批示，分管中央领导多次召开会议研究化解产能严重过剩问题。

　　在这份指导意见中，国务院提出警告，“如不及时采取措施加以化解，势必会加剧市场恶性竞争，造成行业亏损面扩大、企业职工失业、银行不良资产增加、能源资源瓶颈加剧、生态环境恶化等问题，直接危及产业健康发展，甚至影响到民生改善和社会稳定大局。”

　　参与制定解决产能过剩政策措施的国家发改委产业协调司司长陈斌今年9月底在接受新华社采访时坦言，以往所采取的主要政策措施“过多依靠控制和限制审批”，在制定过程中，忽视了作为市场主体的企业——特别是民营企业的意见。

　　当时陈斌就表示，最近研究化解产能严重过剩行业的问题时，在理念上变以往的“制止”、“抑制”过剩产能为“化解”过剩产能，把化解产能过剩矛盾与调结构、转方式结合起来，更加突出依靠市场力量调整和优化存量，更加突出建立和完善以市场为主导的化解产能过剩矛盾长效机制。

　　“政府层面审批这个、审批那个，但(项目)出了问题你怎么不负责任呢？”钱平凡直言。

　　他认为，所谓的市场主导的长效机制，意味着企业要对它的投资行为负责任。“过去国有企业做了很多不负责任的投资，取得银行贷款也比民企方便，干部又不需要为经营负全责，就是大家讨论很多的‘国进民退’。盲目投资后，产能不就过剩了嘛。如果这个基础不改变，是很麻烦的。”

　　对此，指导意见提出5年目标之一即是初步建立长效机制：公平竞争的市场环境得到完善，企业市场主体作用充分发挥，基本建立起过剩行业产能预警体系和监督机制，还要在资源要素价格、财税体制、责任追究制度等重点领域改革取得重要进展。

　　指导意见也指出，“化解产能严重过剩矛盾必然带来阵痛，有的行业甚至会伤筋动骨。”

　　压缩钢铁产能逾8000万吨

　　指导意见针对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶等五个行业“分业施策”。

　　钢铁行业要重点推动山东、河北、辽宁、江苏、山西、江西等地区钢铁产业结构调整，整合分散产能；并要推动城市钢厂搬迁，优化产业布局，压缩钢铁产能总量8000万吨以上。要落实公平税赋政策，取消加工贸易项下进口钢材保税政策。

　　根据中联钢统计，2012年中国钢铁产能为9.7亿吨，预计2013年中国钢铁产能将达到10亿吨左右。目前中国的环境压力日益增加，钢铁主产区华北京津冀地区饱受雾霾之苦，舆论压力颇大。此前河北省发布的《河北省大气污染防治行动计划实施方案》中提出，到2017年，全省钢铁产能将削减6000万吨。

　　西本新干线高级分析师邱跃成告诉早报记者，此次“四个一批”化解过剩产能，“淘汰一批”是摆在最后，一定程度说明真正淘汰掉的产能占市场的比例不会太大。

　　邱跃成认为，在产能约为1亿吨的江苏省，更多可能是通过加大整合力度，要求城市钢厂搬迁；在中小规模钢厂居多的江西省，则是产业整合为主，搬迁可能性较小。

　　关于取消加工贸易项下进口钢材保税政策，邱跃成表示，工业线材、紧固件、冷轧系列等进口产品用于加工贸易的量“不小”，保税政策引起了国内钢厂的意见。

　　指导意见称，水泥行业则要加快制修订水泥、混凝土产品标准和相关设计规范，推广使用高标号水泥和高性能混凝土，尽快取消32.5复合水泥产品标准；并鼓励综合利用废渣发展高标号水泥和满足海洋、港口等工程需要的特种水泥等新产品。强化氮氧化物等主要污染物排放和能源、资源单耗指标约束，对整改不达标的生产线依法予以淘汰。

　　一位不愿具名的水泥行业资深分析师告诉早报记者，“尽快取消32.5复合水泥产品标准”这一条意见会对一部分落后产能实现标准上的淘汰，会提高产品的整体质量和大企业的竞争力，“对于水泥消费的质量提升及总量控制都有非常明显的用处”。此外，他认为，环保指标的约束体现了新政府思路的改变，更多地采用市场化的标准来控制和淘汰落后产能。“这不但会淘汰立窑、湿法窑等老旧产能，甚至对于一些指标不合格的新型干法线也会产生一定的淘汰作用。”

　　对于此次指导意见，邱跃成认为，中长期目标的实现，最终还要看政策的执行力度，而国务院的意见更多是一个长期的指导方向，接下来还将有一系列动作，如何分解到各部门、各地。

　　钱平凡认为，指导意见偏重讲原则是正常的，因为不同行业、地区，情况都不能一刀切。“如果上面操作性太强就很麻烦，地方要结合当地情况制定操作性的政策。”