垃圾短信泛滥背后往往存在巨大的利益纠葛。呼唤从制度和法律层面破除这一见不得阳光的黑色利益链条，日渐成为各界共识，而日前通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》让大家看到了希望

　　□本报记者 邓崎凡

　　编者按

　　手机用户饱受垃圾短信困扰已非一时。工信部五年间三次下发通知，开展垃圾短信治理。媒体、数据安全公司也都不遗余力地对垃圾短信分别进行曝光和拦截，但时至今日，垃圾短信依然猖獗。如何从制度和法律层面破除垃圾短信背后存在的黑色利益链条，构建安全可靠持续的用户隐私安全防护体系，正在成为业内外共识。

　　“我现在在外地出差，请将房租打到下面的卡上。”这是近期不少人都收到过的一条短信的开头，短信的剩余部分便是一张银行卡的开户行和卡号，落款是“房东”。居住在北京西城区，并未租住任何房屋的章晓利竟也收到了这样的短信。他告诉记者“每天都会收到”形形色色的垃圾短信。

　　根据某手机安全软件的统计数据显示，2012年上半年，该软件为1亿用户拦截的垃圾短信总量超过105亿条。按此数据测算，全国10亿手机用户在上半年实际遭受的垃圾短信总量在千亿条左右。

　　手机用户饱受垃圾短信困扰已非一日。而从垃圾短信出现之日起，治理垃圾短信的努力就从未间断。工信部曾于2008年、2009年和2012年先后下发通知，开展垃圾短信治理，运营商也曾签署协议，治理垃圾短信，但垃圾短信却始终未销声匿迹。垃圾短信缘何屡禁不止？

　　猖獗的垃圾短信

　　谈及垃圾短信的猖獗，几乎每个接受记者采访的人都深恶痛绝。

　　“每天都能收到垃圾短信，什么样的都有，有骗钱的、促销的、卖房卖车的、甚至还有含有色情信息的，手机卫士有时一天就能拦截六七条，随时都能收到。”家住北京市昌平区的公司白领小赵说。

　　“垃圾短信太多了。我睡觉不关机，有时候夜里四五点钟也有垃圾短信发过来，午休时，也会被垃圾短信吵醒，这是最恼人的地方，它就是不让你休息。”事业单位员工小徐深受垃圾短信之害。

　　更夸张的是，为了孩子小升初，给孩子咨询过一家培训机构的李女士，一个上午居然收到了同一培训机构发来的上百条短信。

　　而相对于他们的苦恼，杭州李氏夫妇的遭遇可以用悲惨来形容。这对夫妇收到了一条自称来自“中国银行”的网银E令升级提示短信，要求其登陆指定的“中国银行”官网进行升级，询问过其他商户也收到相同短信后，李氏夫妇信以为真，按照短信提示，打开了“中国银行”官网，根据提示进行网银E令升级，鼠标轻点，结果80多万元不翼而飞。

　　“我儿子还在高中，有一次无意中从他手机里发现了一条含有色情内容的短信，你说这算什么事？”在所有垃圾短信里，周女士最担心的是色情短信。

　　根据360手机云安全中心《2012年上半年中国垃圾短信现状与趋势》对2012年上半年垃圾短信分类，欺诈类短信在垃圾短信中排名第一，占37%，以冒充亲友、中奖钓鱼、声讯扣费为三大主要类型。金融理财荐股、商品打折促销、房产中介、移民留学四大广告类短信共占34%。违禁物品销售、开发票办假证、色情服务三大违法类短信共29%。

　　调查显示，广东、北京、吉林等地成为垃圾短信发送卡的源头地排名前三的地区。垃圾短信在中国移动[微博]、中国联通[微博]和中国电信[微博]三大运营商所占比分别为41.1%、36.1%和14.6%。

　　背后的利益纠葛

　　“如果有一天全世界都离你而去，至少还有垃圾短信记得你。”一位网友的调侃成为人们对垃圾短信屡禁不止无奈的表达。

　　调查显示，垃圾短信背后存在诸多不法利益纠葛。

　　网上的短信群发公司随处可见。记者联系到一家江西南昌的短信群发公司。该公司称能够“向北京地区10万个中高收入群体的电话号码群发短信广告”，要价2000元。保证到达率在“95%”以上。根据该公司提供的数据，群发短信的收费根据群发短消息数目多少而不同。1万条起步，条数越多，则单条价格越低，超过30万条，每条短信收费低至0.018元。业内人士介绍，用群发器发送数十万条短信，只用几台机器，数小时就能搞定，一条短信赚取一分钱，利润也十分可观。

　　业内人士称，全国以群发短信为主要业务的公司数以万计，大部分公司都有自己的短信平台，一些代理商甚至发展了二级、三级代理。据工信部2012年有关数据显示，2011年全年处理的短信群发端口5195个、号码2120万个。

　　短信群发公司的个人用户信息又是从何而来呢？记者在搜索网站输入“业主数据”、“客户数据”等关键字，跳转出的网站中，有不少是出售个人信息的内容。记者联系到一位卖家，他称，手中的数据从正规的物业、商场、运营商等处获得，“保证准确”，“价钱可商量”。北京2011年宣判的一起出售个人信息案件的23名被告中，有7人分别来自移动、电信、联通公司内部，或其他公司派驻电信运营商的职员。

　　为了治理垃圾短信，国内运营商中国联通、中国电信、中国移动等曾共同签署“关于网间垃圾短信联动处理框架协议”。但媒体暗访后却发现，部分地方运营商主动接受客户预订群发垃圾短信，甚至发送包含违法内容的垃圾短信。为了规避风险，这些运营商甚至列出“红名单”，将部分领导和监管部门的手机号列入发送屏蔽之列。

　　2011年8月，中国互联网反垃圾邮件协会发布的“2011年第二季度中国反垃圾邮件调查报告”显示，68.3%的用户认为运营商的不作为，是垃圾短信的责任主体。

　　中国政法大学研究生院副院长李曙光教授表示，垃圾短信屡禁难止，归根结底，不是技术层面问题，而是利益问题。运营商与垃圾短信发送商之间存在着利益关系，运营商为发送商提供短信发送平台甚至泄露用户个人信息，从中可以获取不菲的收入。想让运营商“自断财路”，不那么简单。

　　亟须的 “ 综合立法 ”

　　垃圾短信从出现之日起就是过街老鼠。

　　据了解，我国的《电信条例》、《互联网信息服务管理办法》等法律，对于危害国家安全、社会稳定、违反法律法规及迷信、淫秽等有害信息，都有明确的禁止性规定。《关于办理利用互联网、移动通讯终端、声讯台制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》也有类似规定。工信部最近五年曾三次下发通知，开展垃圾短信治理。媒体、数据安全公司也都不遗余力地对垃圾短信分别进行曝光、拦截，但时至今日，垃圾短信却依然猖獗。

　　中国政法大学教授符启林认为，“目前我国垃圾短信治理需要通过立法手段来解决，并不是单一的法规，而是‘综合立法’。在个人隐私保护法中进一步明确公民在电信服务中应享有的权利；对于一些严重侵害公民个人信息安全与隐私权，并造成重大损失的行为，有必要通过刑法来惩处。”

　　北京邮电大学[微博]互联网治理与法律研究中心副教授谢永江认为，为了避免垃圾短信利用网络平台发送，我国亟须建立一部互联网管理法。

　　2012年12月28日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》(简称《决定》)，为国家机关、其他企业事业单位及其他组织、网络服务提供者、个人的电子信息管理带来一些希望。《决定》第6条规定了网络服务者应要求入网用户提供真实身份信息。

　　对此，信息产业部电信研究院通信政策研究所总工程师周光斌认为，目前利用手机短信从事违法犯罪活动的问题日益严重，对于从事欺诈等非法活动的人来说，实名制将是一个很大的限制和打击。

　　在垃圾短信、邮件治理上，《决定》第7条内容更为明确：“任何组织和个人未经电子信息接收者同意或者请求，或者电子信息接收者明确表示拒绝的，不得向其固定电话、移动电话或者个人电子邮箱发送商业性电子信息。”

　　采访中更多用户直言，希望能够重罚垃圾短信的发送者。然而，虽然《决定》第11条规定了妨害信息安全的惩罚措施，但目前还没有相关的法律法规明确判罚标准。

　　就在《决定》发布前两个月，新加坡国会通过个人信息保护法案，禁止向个人发送市场推广类短信等垃圾信息，违法发送垃圾信息的机构或个人可能面临着100万新元(约合514万元人民币)的重罚。这条信息曾在网上引起热议。

　　受垃圾短信困扰之苦的张先生告诉记者，希望我国能借鉴这种做法，“垃圾短信的发送者就是为了牟利，只有让他们付出高昂的代价，敢铤而走险的人才会减少。”