周其仁

　　征地权早就有。新中国刚成立的时候，百废待兴，铁路先行。1950年6月政务院颁布的《铁路留用土地办法》，规定铁路建设用地，可“由路局通过地方政府收买或征购之”。这里的“征购”，也要付价，但带有某种强制性质。“征购”完毕的时候，土地所有权转移到铁路局，也就是转为国有。

　　城市建设也有类似需要。也是1950年，政务院通过《城市郊区土地改革条例》，规定“国家为了市政建设需要及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对于耕作该项土地的农民亦应给予适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿井、植树等）及其他损失，应给予公平合理的补偿”。这里的“征用”，也带有国家强制的性质。

　　再过三年，经济建设大规模展开，涉及到的土地不仅仅限于铁路和市政，于是1953年政务院通过《关于国家建设征用土地办法》。这是第一个征地的专项行政法规，其中明确发生征地，“应该尽量用国有、公有土地调剂”，实在无法调剂的，“应该发给补偿费或者补助费”，并规定了补偿或补助的标准。

　　到1958年，上述征地办法作了修订。其中最引人注目的部分，是对“征地必须给予补偿”的原则打了折扣：其一，“对于征用农业生产合作社的土地，如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响，不需要补偿，经县级政府同意，也可以不发给补偿费”；其二，“征用农业生产合作社使用的非社员的土地，如果土地所有人不从事农业生产，又不以土地收入维持生活，可以不发补助费，但必须经本人同意”。这是1月6日全国人大通过的。等大跃进风暴一来，这两大折扣究竟如何实施，是不是为当年的“共产风”提供了“法律根据”，要请历史学家们去刨根究底了。

　　这套《办法》一直用到1982年。是年5月，全国人大常委会原则通过了《国家建设征用土地条列》，由国务院颁布实施。这部法例的总根据，是82宪法第10条的以下准则：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。据此，新《条例》规定了征地的适用范围，申报、审批与执行程序，补偿标准与安置办法等，为新时期的征地行为提供了一个法律框架。

　　现在看，这套征地框架反映的是当时的观念与现实，即农村和农民主要搞农业，而靠城镇国有机构来发展工商服务各业。因此，1982年的《征地条例》在很大程度上表现出了“城镇国有偏向”：第一，除了规定国家有权征用农村集体土地，再没有给集体土地的其他转让方式留下合法空间，因为《征地条例》不但明令“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，还规定“农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业的经营”。

　　第二，虽然给征地加上“为了公共利益的需要”的限制条件，但含义模糊，更由于征地已构成土地转用的惟一合法通道，所以也从根本上消除了“为商业利益”获得土地的合法通道，导致所有土地开发，都要挤入“征地”框架才能进行。

　　第三，重申征地的强制性，“被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠”；并强调“征用的土地，所有权属于国家”，也就是土地必须永久“变性”，完成国有化。其中，国有机构与农村社队联合投资建设的项目，凡使用农村集体土地的，也“视同国家建设征用土地”。甚至“城镇集体所有制单位进行建设或同农村社队联合投资建设的项目”，使用农村集体土地的，也可以“比照本条例的规定”办成国有土地。

　　第四，规定了征地的补偿标准。虽然堵上了老《办法》里那两个“不补偿、不补助”的口子，明确征地补偿包括土地补偿、青苗补偿、附着物补偿和人员安置补助，但补偿标准的立足点还是“维系农民生活”，而不是根据“被征用财产的市值”给予公平补偿。特别是，规定了“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的二十倍”，表明这是一道“管制补偿上限”的法令。

　　最后，也是这部征地条例的最有特点之处，在于规定了征地程序，即由“用地单位”先行提出选址申请、与被征地单位协商订约、经由行政审批、核定用地面积后，由政府向用地单位“划拨土地”。这在操作上，等于由用地单位到政府办了手续后，就可以实施征地。这就把商业利益和机构，引入了“国家征地”的过程。

　　上述“城镇国有偏向”，集中反映在以下条款：“在征地过程中，煽动群众闹事，阻挠国家建设，贪污、盗窃国家和集体财物，行贿、受贿，敲诈勒索，以及其他违法犯罪行为，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任”。至于“公家人”滥用征地权、侵占农民集体土地权益的，那除非贪污、受贿证据确凿，一般也就给个不太重的行政处罚算了事。

　　这与1982年宪法推出“城市土地国有化”的背景是一致的，说明在当时的“上层建筑”里，对国家建设用地看得很重，但对征地过程中农民的土地权益，则看得比较轻。尤其对于土地利用的非征地通道或市场自由转让通道，在观念上还不可想象、不可接受，所以在法律上就完全没有留下空间。

　　1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》，把过去的行政法规升格为国家法律。不过从内容看，以往征地法例的内容，基本全部装进了新的《土地管理法》。换言之，土地利用方面的“城镇国有偏向”，包括“为了公共利益的需要”的虚置、征地通道的唯一合法性、禁绝土地的市场化利用、对征地补偿实施上限管制，以及把商业利益和机构引入征地执行程序等等，差不多都法律化了。

　　此时还可能构成约束力的，仅剩下经济实力了。因为征地的主体是政府和国有机构，所以国家征用土地的数量，总受到补偿支付能力的硬制约。凡是付不出土地、青苗、附着物补偿费和人员安置补助费的，事实上就完不成征地。霸王硬上弓的事各地所在都有，但行政的“霸力”讲到底也是经济力，在总体上限制着土地国有化的进度。

　　突破这重制约的，正是从1987年开始、1988年合法的“国有土地市场化”。在经济上，“可预期的土地未来收益”支持了土地的资本化。在实务上，征地规模再也不受政府财力与用地机构预算的硬约束，市场里庞大的外资、内资、特别是充裕的银行资本，都可以为征地提供融资。中国城镇化从此有了完全不同于过去时代的经济基础。

　　为什么说征地权是其中的一把利器？答案是，离开了征地权，所谓“行政主导城镇化”的三大支柱，包括城市土地属于国家、城市设立的行政化机制以及城市国有土地的市场化交易，都缺乏“强制推进”的动力。在隐密的制度层面，商业利益、金融力量、土地资源与政府的合法强制力终于结合在一起，注定要开启城市化进程中的一个新模式。