图为国家行政学院社会文化教研部胡颖廉博士。

　　人民网(微博)北京6月27日电 (记者 杨文彦)为什么看似非常赚钱的药品企业，会为了降低一点点的成本，而甘愿冒制造“毒胶囊”的风险？ 6月21日，在国家行政学院举办的首届科学报告会社会管理专题分论坛上，国家行政学院社会文化教研部胡颖廉博士用社会管理理论，谈了他对“毒胶囊”产生根源的理解。他认为“毒胶囊”事件是新中国第一次系统性、全局性的药品安全风险。事件根源不仅在于市场失灵和监管失效，最重要还是社会、市场和政府的“三重失灵”所致。

　　今年4月15日，央视《每周质量报道》揭露，在全国著名的“胶囊之乡”浙江省新昌县，有几十家药用胶囊生产企业，用国家明令禁止用作食品药品原料的工业明胶，生产药用空心胶囊，并销往东北、山西等多个省市。这几十家企业，年产胶囊一千亿粒左右，约占全国药用胶囊产量的三分之一。

　　胡颖廉说，这一事件不禁让人深思：为什么存在质量缺陷、明显低于成本价格的空心胶囊有广阔的市场空间？为什么那些看似很能赚钱的药品企业为了降低那么一点点成本，甘愿冒制售假劣药的风险？为什么制药行业的潜规则在许多地方都存在，能够长时间规避监管部门的监管呢？

　　“毒胶囊”事件原因分析：社会失调、市场失灵、监管失效

　　胡颖廉表示，中国的食品药品安全问题，不仅有市场失灵和监管失效，还有一个社会失调问题，即社会、市场和政府的“三重失灵”，这是“毒胶囊”事件的根源。

　　胡颖廉介绍，从社会管理的视角破解“毒胶囊”事件，要从三个视角切入，社会结构、社会行为和社会风险。

　　第一是社会结构。社会结构中非常重要一个方面是消费结构，这是社会结构的表征。通俗地说，判断一个人属于什么样的社会阶层，处于什么样的社会结构，最主要或者说最简单的方法就是看他的消费行为。

　　国际上通常用恩格尔系数把一个国家或社会的消费结构进行关联。当恩格尔系数大于50%的时候，社会以生存需求为主，换句话说，能吃得上药就行。当系数小于40%的时候，就以发展需求为主，不仅要吃得上药，更关键的是要吃出健康，吃安全有效的药。当系数在40%-50%之间的时候，其需求是两者兼顾的。

　　2011年中国农村居民恩格尔系数的特点异常复杂，很多发达地区已经降到30%左右，而欠发达地区还在50%以上，这样一个复杂的消费结构或社会结构必然带来各种质量水平的药品都有生存空间。企业考虑的不是用质量和品牌去赢得市场，而是怎样降低价格。换言之，低端市场的广泛存在诱发了企业机会主义行为。

　　第二是社会行为。为什么看似很赚钱的药企，会为了一点点蝇头小利甘愿去冒造假的风险？从中国的制药产业结构来看，企业数量多，规模小、分布散、秩序乱，过度竞争严重。发改委曾多次发出“降价令”，政策初衷是好的，希望让老百姓得到更多实惠，但实际上并不符合中国制药产业结构的特征，这是一种不合理的定价机制。许多药品，尤其是经典普药“见光死”，从此便不再生产。

　　此外，不合理的招标机制也是诱因之一，招标本来应该“质量优先、价格合理“，质量是第一位的。但现实中一些地方的招标机制异化成“价格优先、质量合格”，把价格放在第一位。这样的机制迫使企业采取违法行为来降低成本，包括“毒胶囊”事件，和以前发生过的“齐二药”、“欣弗”等事件，都是企业为了降低生产成本铤而走险、违规操作，最终导致了药害事件。

　　第三是社会风险。政府是防范社会风险，尤其是食品药品等公共安全风险的最后一道防线。但问题恰恰在于这道防线没有把控住。客观地说，近30年尤其是最近15年来，中国的药品安全是向好发展的。但2008年取消药品监管省以下垂直管理之后，全国药、监不再是一家，成了像柴火一样的属地管理和分而治之。在此情况下，药品的流动性风险就跟地方政府属地管理的责任产生了冲突。比如“毒胶囊”事件中，工业明胶主要来自河北，空心胶囊的生产企业主要在浙江和江西，最后流通到青海、四川、吉林等地，相当于全中国跑了一个遍。流动性的风险必须要有联合执法机制来加以打击，但在属地管理的制度安排下，这种联合执法打击恰恰成为不可能，因为联合执法打击需要成本，理性的地方政府在机会主义心理的作用下，不可能为了整体的利益而自己花费成本去打击风险。可以说，监管体制的不完善，让执法者没有动力打击制售假劣药行为。

　　政策建议：调整社会结构、引导社会行为、全民防控风险

　　在深入分析的基础上，胡颖廉博士从三方面分别针对结构、社会行为和社会风险提出政策建议：调结构，要从源头治理入手；调行为，要从动态协调机制来谈；控制风险，要从政府管理，尤其是应急管理方面切入。

　　第一、源头治理，调整社会结构。调整社会结构是一项系统工程，不可能由药监部门一家完成。要关注居民、重点人群尤其是特殊群体的消费需求，比如说一些低收入群体、慢性病患者和老年人，能否通过增加他们的收入，提高医保的覆盖率或者是提高报销比例，使低质量的药品没有市场空间，从源头上防范药品的风险。

　　第二、动态协调，引导企业行为，推动社会诚信。主要用宣传的机制做到两点，一是宣讲好的，二是贬低差的。比如，大力宣传“油条哥”和有良心的企业家，鼓励大家做良心行业。同时还要宣传一个理念，如果人人造假，就会产生人人受害的恶性循环，就像网上流传的一个笑话：制造“毒胶囊”的人最后喝地沟油死掉了。这个笑话带给我们的启示就是，如果放任造假行为，那么最后的结局就是人人造假、人人受害。

　　第三、政府监管，控制风险。控制风险不仅是政府的事，也是全民的事。人民群众的食品药品安全，必须调动人民群众的积极性“共治共享”，所以应该用各种手段调动各类主体的积极性。 “毒胶囊”事件中，浙江新昌县的一个镇上就有40多家胶囊生产企业，其中有20多家出现了“问题胶囊”。能否想一种方式让他们相互监督？北京、重庆等地已经有比较成熟的做法。比如，一个村里可能都是生产烤鸭、蜜饯或者是豆腐干，如果说同一个村的生产经营者当中有一家出现严重的违法行为，那么整村的产品都不能进入市场，类似于古代的“连坐”制度。用这种企业之间，生产经营者之间相互监督的方法来破解食品药品的难题，可以降低政府的监管成本，同时提高监管的效率。这也是加强和创新社会管理的应有之义。