环保部败给石油巨头 

    油品质量标准制定的话语权，基本上掌握在中石化、中石油等油企手中，环保部有责无权

　　财新《新世纪》记者 蒋昕捷 崔筝 王小聪 实习记者 肖尔亚

　　岳欣开车有个习惯，不愿跟在高污染排放的“黄标车”后面，因为“味儿大，还冒着黑烟”。

　　这位中国环境科学研究院移动源污染控制研究室的研究人员，自1999年起就从事与机动车减排相关的工作。他渐渐意识到，在推进机动车排放标准的过程中，汽车行业的技术革新问题不大，倒是油品质量拖了后腿。

　　后来，岳欣加入了负责制定车用燃油标准的全国石油产品和润滑剂标准化技术委员会下面的石油燃料和润滑剂分技术委员会。他惊讶地发现，在这个掌握标准话语权的37人委员会中，石油企业的人士占到七成以上，而来自汽车行业的只有三人，像他这样来自环保系统的只有两人，而委员会的秘书处也设在中石化。

　　“这种垄断局面若不打破，满足排放要求的车用燃油标准制定和实施仍将步履维艰。”9月5日，在“国四标准顺利推进对策”论坛上，岳欣的建议包括拆分石油企业，引入市场机制充分竞争。

　　但他的观点很难被油企接受。一位来自中石化的代表在随后的发言中称：“岳欣说要多成立石油公司，我觉得可以成立中国地沟油公司。”

　　在岳欣的印象中，自1998年国务院叫停车用含铅汽油以来，这样的交锋和分歧已经持续了十多年。其间，环保部门由“总局”升格到“部”，却仍然没有明确获得决定油品质量标准中环保参数的权力，更无法左右标准实施时间和细则。时至今日，环保和健康理念已深入人心，但这个以环境保护为主要职责的政府部门，面对巨型国企时依旧力不从心。

　　谁主导的汽油无铅化

　　在9月5日举行的前述论坛上，岳欣指出，由于2011年7月1日国内石油公司并未如期供应国三柴油，也未说明何时可以供应，这可能导致中国进一步推迟实施国四柴油标准。

　　中国石化科技开发部技术监督处副处长付伟则列举了石油企业的诸多困难，包括原油质量差、技术升级改造没有完成、炼化成本上升价格受限等。

　　“这类说法十多年前就开始讲了。”岳欣对财新《新世纪》记者说。

　　1998年，当时的国家环保总局力推汽油无铅化。因为有证据表明，铅污染会伤害人的神经系统，尤其对儿童智力有影响。早在上世纪70年代，欧美国家已开始推行汽油无铅化。

　　石油企业当时态度并不十分积极，推搪的理由也包括准备时间不足、工艺体系还不成熟等。在汽油中添加铅，主要是为了改变汽油的辛烷值(反映燃料抗爆性能和影响发动机功率的重要指标)，工艺相对简单，成本也较低。

　　最终主导汽油无铅化的并非环保部门，而是更高级别的行政力量。1998年，国务院发出129号令，限期停止生产销售使用车用含铅汽油。截至2000年7月1日，中国仅用了两年的时间就完成汽油无铅化。

　　由于当时全国94%的汽油由中石化、中石油生产，两家石油巨头在禁铅工作中起到了关键作用。

　　国家环保总局2001年在一份报告中称，中石化于1999年7月1日起全部生产无铅汽油，2000年1月1日起所属加油站停止出售含铅汽油，提前六个月达到国务院的要求。

　　“这说明在国务院的行政主导之下，石油企业还是很有效率的。”岳欣笑言。

　　经国家环保总局测算，淘汰含铅汽油后，全国每年减少向环境排放铅1500吨，同时也为采取电子喷射加装催化净化装置创造出条件。根据当时广州市环保局对道路两旁的空气质量监测，氮氧化物、一氧化碳和铅分别下降约8%、12%和61%。

　　汽油无铅化，带来了巨大的公共健康效应。2007年，上海交通大学医学院附属新华医院沈晓明、颜崇淮教授研究组公布了一项持续追踪十年的研究。上海在1997年率先推行无铅汽油，该市1岁-6岁儿童平均血铅值从当年的83微克/升下降至1998年的80微克/升和1999年的76微克/升。十年以后，该市1岁-6岁儿童中血铅含量超过100微克/升的比例，更是从当年的37.8%下降至3.9%。

　　汽油无铅化，使得1999年成为中国完善油品质量标准的重要年份。当时国家环保总局出台《车用汽油有害物质控制标准》，这是中国第一部以环保要素为主的油品质量标准。由国家标准化委员会制定的油品国标也于1999年出台，其中设定不同的实施阶段，国一、国二等油品标准即由此而来。除了禁铅，国标还对硫、苯等有害物质的标准做了规定。

　　联合国环境署技工与经济部交通处Vered Ehsani女士告诉财新《新世纪》记者，硫是在铅之后最值得关注的油品质量指标，因为它可能引起癌症、心血管疾病等，尤其是它衍生的颗粒污染物会对呼吸道带来非常严重的影响。联合国环境署一项在撒哈拉以南地区的研究显示，对炼油设备每投资30亿美元改善油品质量，可以带来250亿美元的健康效益。“对于任何一个国家来说，这都是一项很好的投资。”她说。

　　在健康之外，岳欣指出，如果国四标准的车使用国三标准的油，其中超标的硫会影响机动车后处理装置，削弱减排效果。如果清净性达不到要求，也会影响车的使用和排放。

　　他说，在硫、芳烃、苯等有害物质的含量设定上，油品国标基本参照欧盟的标准。但在实施的过程中，石油企业却并不像当初推动汽油无铅化那样雷厉风行。

　　环保部有责无权

　　根据欧美等国的经验，只有同步实施油品和车辆标准，并且辅以有效的实施和执法措施，才能令汽车实现最佳的排放性能。

　　但近几年来，中国的油品质量供给屡屡滞后。岳欣指出，国三轻型汽油车排放标准实施是在2008年7月1日，而国三汽油标准2010年1月1日才真正供给，延迟了一年半(其中九个省又延迟了半年)。国三重型柴油车排放标准于2008年1月1日实施，但直到2011年7月1日的规定日期之后，国三柴油还没供上。

　　“问题出在过渡期上。”岳欣认为。油品标准发布和实施之间所谓“过渡期”的提法，既没有依据，也没有具体实施方案，本质上就是为石油企业制造了空白期或者拖延期。

　　作为石油燃料和润滑剂分技术委员会的委员，岳欣发现，环保和车企代表明显人微言轻。有时候他发言，与会的石化企业代表并不反对，却很少在文本中真正得到体现。

　　原国家标准化管理委员会主任纪正昆则对财新《新世纪》记者表示，具体到标准委员会委员席位的差别，在决策过程都有相关规定法规和办法，应该说在委员会中，“各个方面的代表都有了”。

　　一些汽车行业的人士，也对油品标准滞后颇为不满。他们找到环保部门抱怨，汽车企业已经升级完成国四甚至国五标准，油品却达不到要求。

　　2010年12月，环保部给中国汽车工业协会回函称，由于国四车用燃油标准尚未出台，无法确保在全国范围内供应相应车用燃油，机动车国四标准实施日期暂定推迟一至两年。

　　来自石油企业的代表同样不认可当下的协作方式。中石化石油化工科学研究院一位研究员接受财新《新世纪》记者采访时认为，中国缺乏一个将石化和汽车行业代表放在一起协商的机制。在发达国家，石化和汽车行业会坐下来商量着改进各自的排放技术，最终达到环保部门的减排要求。

　　上述研究员在考察法国标致汽车厂时，曾经向法方询问：“我们国内油品中烯烃含量比较高，硫含量比较高，要达到你们欧三排放标准，行不行？”对方回答说：“那我的发动机需要重新设计。”

　　这位研究员抱怨说，国外炼油、汽车厂、环保、尾气转化器四个环节同时做工作，彼此都做一些改进。他认为，中国的环保部门相对更重视汽车行业的声音。

　　一位环保人士则认为，国家标准被石油企业垄断，实际上也是标准化管理部门的责任。

　　此外，对于石油企业的多头管理也是执行环保标准不利的原因之一。比如质检总局管油品质量检测，质检总局旗下的标准委管标准，工商局管商品油，发改委控制价格。环保部主管环保和减排，但在这个关乎全民利益或是国际承诺的问题上，却是有责无权。

　　寄望制度建设

　　相比较而言，国外的环保部门具备制订油品环境标准等诸多权力，颇为强势。据介绍，日本的大气法就规定，环保标准优先于产品标准，环境大臣确定有害物质指标，经济产业大臣只能在此基础上提升工业质量标准。而在美国，环保署有权规定油品质量，达不到标准的油企不予登记，即不能在市场上销售。

　　“按说，环保部作为政府部门，有权要求企业如期实现环保标准和油料供给。”岳欣说。但是众所周知，国内的石油企业比较特殊，其级别和地位不亚于环保部。石油企业的一把手经常获任省部大员。

　　岳欣建议，目前环保部门首先要做的，是完善相关的法律和管理体系。比如在《大气污染防治法》修订的草案中，把油品有害物质和环保指标纳入环境管理。

　　据环保部机动车排污监控中心主任汤大钢透露，该法案第四章有可能被改成防治交通污染，内容将比过去更加全面。

　　2011年2月，环保部时隔12年后，发布了两个国家环境保护标准《车用汽油有害物质控制标准》(第四、五阶段)和《车用柴油有害物质控制标准(第四、五阶段)》，在编号上延续了1999年出台的《车用汽油有害物质控制标准》所使用的GWKB1，充分体现了油品质量中的环保需求。

　　岳欣认为，未来这两个车用燃油的环保国家标准，可以完全纳入全国石油产品和润滑剂标准化技术委员会负责制定的油品国家标准，或者成为与之并行的标准。此外，还应针对油品标准中的过渡期开展调研并制定具体可行的过渡实施方案，在这方面，国务院的支持必不可少。同时，在标准委中也应增加汽车、环保等领域的席次，或是给予环保一票否决权等。

　　另一个让岳欣等环保方面人士寄望的，是减排指标的压力。在“十二五”减排的约束性指标中明确，重点地区的氮氧化物要比2010年要减少10%。以国四油取代国三油为例，实施国四排放标准则机动车氮氧化物将减排30%左右。而在氮氧化物污染中，机动车造成污染量约占三分之一。

　　“通过试验研究可以算出，因为油没及时供上，将导致少减排多少万吨氮氧化物。”岳欣盘算着，这或许是现阶段惟一能让各方感受到些许压力的事了。