一方面是国家财政税收的重要钱袋子，另一方面是戕害民生的健康杀手。在构建和谐社会和迎战经济冬天的大背景下，中国的烟草业面临一个比以往更为尴尬的两难

　　□记者 吴丽

　　张宏娟靠着门框蹲着，呆呆地看着地上儿子留下的烟蒂。她拿起一根烟蒂，闻了闻，立刻又扔在地上。她起身找来一把剪刀，又拾起一根烟蒂。剪刀在烟蒂身上来回地游走。

　　“想不明白……”一个下午，张宏娟反复地发出这样的感慨。

　　两年前，安徽省亳州市谯城区十河镇农民张宏娟的丈夫，因吸烟患上肺癌而去世，留下孤儿寡母。从那时起，在张宏娟的心中，烟就成了恶魔。为了让有3年烟史的儿子戒烟，她买过各种戒烟药，可是儿子还是丢不掉手里的那根烟。

　　让张宏娟更痛苦的不止是儿子戒烟的失败。从2007年开始，安徽省烟草专卖局、合肥卷烟厂和亳州市烟草公司对十河镇进行了一系列扶贫计划，以烟草公司的名义给十河镇修建了公路，还盖起了学校。十河镇人把烟草公司当成慈善企业奉着，到处贴满了诸如“感谢政府，感谢烟草公司”之类的标语。张宏娟想不通，为什么害死丈夫的凶手又成了好人。

　　2008年末，远在皇城北京人民大会堂的一个颁奖晚会，或许能给她以些许安慰。

　　流产的慈善大奖

　　2008年12月5日，2008年度“中华慈善奖”颁奖在人民大会堂举行。中国烟草总公司等6家烟草企业在最后时刻被从获奖名单中拿掉。

　　2008年11月26日，国家民政部发布了“关于2008年度‘中华慈善奖’的公示”，对最具爱心内(外)资企业及最具爱心慈善个人等进行公示，请社会予以评议，最后通过评选委员会评议和民政部部长办公会审定，确定本年度“中华慈善奖”的获奖名单。

　　在140个最具爱心内资企业的获奖名单上，中国烟草总公司、湖北中烟工业有限责任公司、上海烟草(集团)公司、云南省烟草专卖局(公司)、湖南中烟工业公司、中国烟草总公司山东省公司6家烟草企业名列其中。其中中国烟草总公司更名列慈善榜第一位。

　　名单一经公布，各方质疑接踵而来。11月28日，中央电视台二套《今日观察》推出了一期名为“中华慈善榜争议在哪里”的节目。媒体的公开报道促发了各种控烟机构和第三方组织的跟进。抢在12月5日颁奖晚会之前，各种炮弹纷至落下。

　　12月1日，原中国预防医学科学院副院长、民间控烟机构新探健康发展研究中心常务副主任吴宜群向民政部递交了一份信函，指出授予烟草企业“中华慈善奖”严重违背了2006年在我国生效的世界卫生组织(WHO)《烟草控制框架公约》，恳请将烟草企业从名单中去除。

　　“2006年中国政府已经做出履约的庄严承诺，不能自外于世界控烟的主流。”吴宜群告诉《商务周刊》，发去信函之后，她又立刻和民政部相关负责人通了将近一个小时的电话。

　　12月2日，中国疾控中心控烟办公室致函民政部，指出不应允许任何政府分支机构或公立部门，接受来自烟草业或那些促进其利益者对政治、社会、财政、教育、社区或其他类的捐助，更不允许对相应行为进行大张旗鼓的宣传，并建议不授予烟草企业“中华慈善奖”。

　　12月3日，中国控制吸烟协会也致信民政部，亮明了坚决要求将烟草企业从名单中拿掉的态度，指出民政部如对生产、销售烟草导致我国每年百万人死亡的企业授予“中华慈善奖”，实在是有悖“善”奖本意，将严重损害该奖项声誉，变成烟草企业的变相广告。

　　12月4日，世界卫生组织驻华代表韩卓升(Hans Trodesson)致信民政部，提醒其授予烟草企业“中华慈善奖”违背了世界卫生组织《烟草控制框架公约》5.3条及其实施准则的要求。该条款主要是关于防止制订同烟草控制相关的公共卫生政策时，受烟草业的商业和其他既得利益的影响。

　　4日晚上，吴宜群的手机一直在不停地响着。一会短信显示“已经拿掉1家”，一会又变成2家。快到半夜12点，短信显示“6家企业已经全部拿掉”。这个时候，60多岁的吴宜群才安心躺下。

　　事后，民政部社会福利和慈善事业促进司司长王振耀坦承，正是各界置疑最终促使民政部将烟草企业从名单中去掉。

　　“中华慈善奖是由政府主导的一个国家奖项，如果将这一奖项授予烟草企业，对于这些企业树立形象，对它的市场营销将会起到非常大的帮助作用，中国将面临国际社会的谴责。”国家控烟办公室主任、中国疾控中心副主任杨功焕对《商务周刊》说。

　　而这些遭遇除名的烟草公司则纷纷喊冤，他们表示，烟草业多年来一直是国家财政的重要来源领域，并确实捐赠了不少善款，做了好事反受批判让人不服。

　　不过，早在半个月前的一次国际烟草会议上，这6家烟草企业就已经有了预感：他们很可能登不上领奖台。

　　南非会议上的“酷刑”

　　2008年11月17日，世界卫生组织《烟草控制框架公约》第3次缔约方会议在南非德班举行。中国代表团由工信部一位副司长为团长，成员包括国家烟草专卖局(即中国烟草总公司)、外交部、财政部、卫生部及香港、澳门等各方代表共17人。

　　《烟草控制框架公约》是世界卫生组织主持制定的第一份条约，至今已有160个国家签署。中国政府于2003年11月10日签署了《公约》，2005年8月28日第十届全国人大常委会第17次会议正式批准。2006年1月9日，《公约》在中国生效，并有责任在经三年缓冲期后于2009年1月9日起无条件履行。

　　作为17人以外的中国非政府控烟组织的代表，吴宜群也来到了南非。在简单的行囊中，她特地带了几个烟盒。其中一个是著名的中华牌香烟出口到泰国的外包装，它迥异于国内所见的红底白字烟盒，烟盒正面上方赫然一张特写图片，那是吸烟者溃烂的嘴唇和几颗被熏黑的残牙，而且面积逾半，人们熟悉的“中华”二字则局促地居于下方。“中华烟包装内外有别说明我们忽视了国人的健康权，甚至于外国人的健康都比我们更重要。”吴宜群气愤地对《商务周刊》说。

　　11月18日上午10点，中国代表团参加了第一天的西太区协调会，讨论关于《公约》5.3条实施准则草案。这些准则是为保障5.3条得到正确实行而进行的细化。就在大多国家表态通过时，中国一位来自国家烟草专卖局的女代表发言说：“经过对5.3条实施准则草案认真研究后，我们发现其中一些条款对于中国国情不太适应，因为众所周知，中国的烟草企业100%属于国有，而且我们认为其中的一些条款已经超出了公共卫生政策的范围，所以，5.3 条现有的准则草案如果在中国执行的话，我们将会感觉非常困难。”听完中国代表的发言，日本一位代表也跟随着表态：“我们是50% 国有，实施起来也有点困难。”

　　当天下午，中国代表又对《公约》11条(烟草制品的包装和标签)的实施准则草案表示异议。来自中国外交部的代表发言称，中国并不反对使用图形警示标识，但在国内有一些操作上的具体困难，这困难不涉及到法律和行政，也不涉及到健康，而是涉及到文化和民族感情。他提出的理由是，中国生产的卷烟图案上大多代表中国最重要的文化，比如名山大川、风景名胜，很难想象在这优美神圣的图案里放上难看的图片。

　　“目前出口的卷烟上打上了类似图，在国内已引起反感，群众向立法机关反映问题，我们不得不重新审视图片问题。从法律上和健康上我们不反对，但从民族感情和文化基础上有保留意见。”上述外交部代表最后总结说。

　　他的发言引起了会场的一片嘘声。“这(中国官员的发言)是对民意的一种歪曲。”吴宜群说。

　　当天晚上，在有近200人参加的非政府组织会议上，讨论将“烟灰缸奖”授予中国还是日本。“当在给中国投票的时候，我只听到打印机劈里啪啪的声音，打印纸一张接一张出来，全是给中国颁发这个奖项的理由。”吴宜群无奈地说。

　　最终，全球的控烟NGO组织一致决定授予中国“烟灰缸奖”。会议简报上登载了授奖理由：“因其嘲笑公约第11条准则，宁要漂亮的烟盒，不要公民的健康。”同时在简报上登载了题为“软弱的健康警示出现在中国的烟盒包装上”的署名文章，批评中国近日出台的新卷烟包装警示标识不符合公约精神。

　　非政府组织发给中国“烟灰缸奖”，自然惹怒了身担责任的中国官方代表团。在第二天的西太区会议上，来自中国烟草专卖局的代表对NGO发出“逐客令”，认为NGO参与的规模和范围越来越大，在一定程度上干扰了会议的正常进行，请求对NGO参加会议的规模和范围做出明确界定。

　　这种恼怒遭到一致反击。100多个与会国家纷纷指责中国代表说：“你们好好看了《公约》没有？”他们提醒中方代表团，《公约》的序言中明确指出了不隶属于烟草业的非政府组织和民间社会其他成员，包括卫生专业机构，妇女、青年、环境和消费者团体，以及学术机构和卫生保健机构，对国家和国际烟草控制努力的特殊贡献，及其参与国家和国际烟草控制努力的极端重要性。中国的“逐客令”提议只得作罢。

　　会议的倒数第二天，日本同意《公约》实施准则通过，这时中国还没有表态。最后一天，在《公约》第11条实施准则做出一定让步的基础上，中国终于表示通过。

　　在会议上，日本代表“感谢中国的灵活”的表态，也被参会代表调侃为“中国和日本前所未有的团结一致”。

　　“烟草警示包装需要得到卫生部门的批准这句话被去掉，放大了烟草专卖局的权力。”对于这一让步，吴宜群很是担忧。

　　会议的最后陈述中，来自中国外交部的代表说：“经过这几天漫长而艰难的讨论，我自己感觉犹如上了一场酷刑。”中国外交官的这句自我调侃，立时引起全场的鼓掌加嘘声。

　　左手打右手

　　从烟草的发展历史来看，吸烟和禁烟就像孪生兄弟。从1950年代出现大规模的反吸烟活动后，1960年代起控烟运动席卷全球。作为世界卫生组织191个成员国之一的中国也参与其中。但遗憾的是，每一次大的禁烟活动都伴随着烟草业的大发展。

　　尽管中国政府签署了《烟草控制框架公约》并已在国内生效三年，国家领导人也在不同场合多次明确表示不能牺牲人民的健康来寻求经济的发展，但控烟之路仍然一进两退。

　　“中国控烟之难不仅在于吸烟者为数众多，更在于中国特殊的体制——烟草行业政企合一，由烟草公司来主导控烟。这是多么荒谬的事情。”从事控烟10多年的杨功焕对《商务周刊》说。

　　我国烟草行业的最高行政管理部门为国家烟草专卖局，而中国烟草总公司则是负责全国烟草产供销的经济实体，但两者实质上是“两块牌子，一套班子”，既具有行政职能，又承担经营任务。政企不分的体制产生了一个矛盾：《公约》于2006年1月9日正式实行，国家烟草专卖局一方面肩负立法和敦促禁烟工作的重任，另一方面又承担促进中国烟草产业发展，增加生产销售的职责。

　　国家烟草专卖局“左手打右手”的历史从1983年中国烟草专卖制度建立就已经开始了。“把烟草的销售功能嵌入到行政职能中，这就是烟草专卖体制固有的特点。”烟草专家周阳敏对《商务周刊》表示，在专卖体制下的控烟，其实就是一个表面工作。

　　早在2001年，国家烟草专卖局就专门组建了一个“WHO《烟草控制框架公约》对中国烟草影响对策研究课题组”，专门研究各种可能的策略来应付《公约》提出的诸项要求，课题报告长达443页。

　　按照加入公约的承诺，2009年1月9日起中国的烟盒上将印制足以显示吸烟危害的警示标识。但国家烟草专卖局在2008年制定的《境内卷烟包装标识的规定》，并没有遵从《公约》的要求。吴宜群指出，《规定》所规定的警语沿袭了原有内容，笼统而含糊，不能明确告诉吸烟者使用烟草的严重有害后果；警语标识规格选择最低限度的30%；不采取最有警示作用的图片和象形图的形式；用大多数国人不懂的英文警示语占据了《公约》所要求的警语标识面积，达不到应有的宣传效果。

　　“国家烟草专卖局《境内卷烟包装标识的规定》的实行，无疑宣告烟草行业取得了大胜利。”吴宜群认为，该规定给烟草企业留下了巨大的回旋空间。

　　就在卫生部门于2008年公开我国每年有100万人死于与烟草相关疾病，呼吁政府部门和全社会进一步关注控烟行动之时，国家烟草专卖局则忙着“科技兴烟”，变着花样来吸引烟民。“低焦香烟”盛行，甚至打出了“中草药保健”、“顺喉”等功能。白沙香烟出了一个新品种叫“环保白沙”；玉溪也出了一个新品种，叫“和谐玉溪”。

　　“‘低焦’就是个诱人的幌子。”杨功焕告诉《商务周刊》，焦油是卷烟点燃后烟草和添加到烟草中的物质燃烧形成的，卷烟自身并不含有任何焦油。经过国际医疗组织的试验表明，焦油含量的高低对人身体的危害是没有什么差别的。

　　事实上，改革烟草专卖局政企不分的体制“很早很早”之前就被提上决策层的议事日程。1998年时，国务院办公厅曾下发通知，对国家烟草专卖局的职能作出调整，要求“逐步实现政企分开”。但一直到2008年的第五次部委改革，国家烟草专卖局的隶属关系由国家发改委转至新成立的国家工业与信息化部，其职权始终未做真正调整。

　　2008年9月29日，控烟组织在与人大代表和政协委员的一次研讨会上，又正式提出关于拆分的建议。　

　　“我们希望10年前国务院关于烟草专卖局实行政企分开的明确态度能够落到实处，将中国烟草总公司从现行的国家机构中分拆剥离。”杨功焕建议，国家烟草专卖局应更名为国家烟草监督管理局，统一领导与监督我国烟草生产企业控烟的履约工作。

　　不对等的博弈

　　当然，所有人都承认，在中国，控烟是一件很复杂的事情，远不是一个国家烟草专卖局职能的问题。世界卫生组织驻华代表处控烟高级顾问Sarah England博士对《商务周刊》说：“尽管中国的最高层承诺保护民众远离烟草的危害，但仍有很强的商业利益在让人左右为难。”《商务周刊》获得的一份2008年中国烟草行业利税报告显示，中国烟草行业生产卷烟4200余万箱，比去年同期增加220余万箱；累计实现工商税利4300亿元，同比增长约12%。中国烟草行业实现了连续5年工商税利平均年增长20%的业绩。

　　更重要的是烟草行业已经成为各地财政收入的绝对支撑。2008年，烟草第一大省云南的烟草税收占全省财政的48.8%，第二大省湖南占28.9%，贵州占22.9%。再细分到一些地市，烟草甚至占据安徽省蚌埠和滁州市当地财政收入的70%以上。滁州市烟草专卖局一名不愿透露姓名的负责人对《商务周刊》说：“这么大的财政支持，市政府不可能忽视，控烟无从谈起。”

　　政府财政对烟厂税收的高度依赖，让一些地方政府甚至采用“倡烟”的方式促进税收。2007年3月15日，湖北荆州下辖的洪湖市政府下发红头文件，将全年15900条公务用烟指标分解至114家县直机关和基层乡镇，实行摊派消费，并奖惩分明。

　　中国是世界上人口最多的国家，其烟民数量亦居世界第一，据中国卫生部公布的《2007年中国控烟报告》透露，中国吸烟者超过3亿人，被动吸烟者超过5亿人。与此形成很大反差的是，中国公众对于吸烟危害的认知度却相当低。一项对全球15个国家的吸烟者进行的调查表明，中国只有不到10%的人认为社会不赞成吸烟，为全球最低。导致这一现象很大的原因就是烟草广告的突围。

　　在全球普遍禁止烟草广告时，中国的烟草广告仍然大行其道。从“山高人为峰”的红塔到“万牛奔腾”的红河；从“胜利之鹰”的大红鹰到“实干闯未来”的广东五叶神；从“成就价值成就你我”的芙蓉王到“天时地利和为贵”的白沙新品，我们在电视上几乎可以看到国内所有主要烟草品牌。

　　其实早在1992年7月，国家工商局已经发文要求坚决制止利用媒体刊播烟草广告。1994年10月27日第八届全国人大常委会第10次会议正式通过的《广告法》把烟草广告打入了“黑名单”。但这并没有掐死国内烟草企业的传播途径。中国疾控中心2003年调查了8部热播的电视剧和10部电影，平均每部电视剧烟草镜头数为165个，烟草镜头总时间为47.5分钟；10部热播电影中也均有烟草镜头，平均每部电影中有26个，持续时间约为6分钟。研究显示，烟草镜头使青少年尝试吸烟的可能性提高3倍。即便非吸烟的青少年，如果其崇拜的偶像吸烟，则他们对吸烟行为认同的可能性也提高了16倍。

　　面对反控烟的种种行为，控烟显得无能为力。弱势与强势的对比更加明显。“人力、物力和财力我们都很缺乏。”控烟办副主任杨杰向《商务周刊》说。

　　“中国的控烟将是一个漫长的过程，未来30年依然如此。”杨功焕表示，尽管《公约》是控烟的一个里程碑，但是当太多利益交织在一起的时候，控烟只能处于下风。

　　然而，当英美等跨国烟草巨头也开始通过种种策略阻碍中国控烟进程时，杨功焕不得不考虑30年的期限是否还得再延长。

　　攘外还是安内？

　　中国控烟力度的疲软，刺激在西方人人喊打的国际烟草巨头把市场瞄向了有着3.5亿烟民的中国。他们进入高度管制的中国市场，面对的最大障碍就是有限的进口配额和高关税。于是走私成为了他们最好的“捷径”。中国原本薄弱的控烟力量，也因此再一次遭到重创。

　　来自伦敦卫生与热带医学院的李医生(Dr.Kelley Lee)和爱丁堡大学的科林博士(Dr.Jeff Collin)曾在一份发表于开放式网络阅览医学杂志《科学公共图书馆》(PlosMedicine)的报告《未来的关键：英美烟草公司及香烟走私在中国》中指出，近几十年来，走私一直是世界第二大烟草巨头英美烟草公司渗入中国市场的核心战略。报告显示，早在1982年，英美烟草公司文件中向中国出口的香烟数量是8.11亿根，而中国政府在这一年从国外进口香烟的数量也只有2.02亿根；1990年，中国官方从跨国公司共进口100.5亿根香烟，但英美烟草公司的文件显示，该公司当年向中国出口的香烟超过200.3亿根；在2003年和2005年，英美烟草公司对中国销售的香烟是中国官方统计的全部进口香烟的50倍。

　　“英美烟草多年来一直秘密鼓励烟草走私，以增加其在中国的市场份额。”科林博士向《商务周刊》介绍，以中国为代表的新兴市场成为了英美烟草的目标市场，他们不仅实施精明的商业战略，还经常有一些违背商业道德甚至是非法的行为。这包括向妇女和儿童做营销、走私香烟、干扰科学研究、雇佣顾问影响政策制定等等。

　　美国无烟草青少年运动中国代表钟鹭向《商务周刊》介绍，英美烟草对于青少年、妇女的市场是非常看重，所以他们在发展中国家，包括中国、印度、俄罗斯等，活跃地采取各种措施来拓开这一市场。

　　“英美烟草隐性宣传做得很成功。虽然在F1赛车上基本没有赢得过一场比赛，但他们对于品牌的促销很满意，成功的宣传了自己的标志和理念。”钟鹭说。

　　2008年12月22日出版的美国《公共科学图书馆——医学》(PLoS Medicine)杂志上发布的一份研究报告，报告作者马格利从英美烟草公司档案柜里流出的大量内部机密文件也发现，该公司自1990年代中期起就在中国为肝炎等传染病慈善组织提供资助，试图转移公众对吸烟严重危害健康的注意力。英美烟草公司还通过游说，使中国政府部门重新设定公共卫生议事日程的轻重缓急。

　　文件显示，早在1997年，英美烟草集团就已通过资助宋庆龄基金会属下的北京肝寿基金来“转移视线”，降低公众与公共卫生部门在“吸烟有害健康”这个问题上的关注度。2001年，英美烟草通过赞助中国预防医学科学院的两个研究课题，来宣传“二手烟危害程度远远比不上大气污染”。

　　2008年9月，俄罗斯消费者权益保护和公益监督局以误导消费者为由，把英美烟草公司告上了法庭。

　　不过，英美烟草中国公司的一位不愿意透露姓名的负责人向《商务周刊》表示，他们在中国的市场份额是严格按照中国烟草总公司下属的进出口公司的规定，不到1%。

　　“为国家在困难时期做出贡献”

　　尽管政府和NGO极力反对人们吸食烟草，但它带来了如此广阔的贸易和如此大量的金钱支出，令其他产品无法望其项背。今天，烟草行业创造了约1亿个工作机会。全球各国政府从烟草产品中获得的税收远远超过了烟草公司股东的收益。与此同时，中国的烟民数量占中国15岁以上人口的36%。每年有100万人死于与烟草相关的疾病，这个数字同样为世界之最——是空气污染引起死亡的3倍，是艾滋病引起死亡的30倍。

　　调查显示，我国吸烟人口呈低龄化，青少年吸烟率上升，估计全国15岁至19岁青少年吸烟人数有900万，尝试吸烟人数不下1800万。在大学、高中和初中男生中，吸烟的比率分别高达46%、45%和34%。世界卫生组织估计按现有趋势，中国目前20岁以下青少年与儿童将有2亿变成吸烟者，其中至少有5000万人将因吸烟而早逝(35岁至69岁死亡)。

　　北京大学中国经济中心副主任李玲所做的“中国吸烟成本的估算”研究显示，以2005年的数据计算，在中国，吸烟导致疾病的直接成本和间接成本总和为2275.48亿至2870.71亿元之间。而2005年烟草工商税收合计约为2000多亿元，烟草致病的经济成本已经抵消了烟草利税收益。

　　“提高烟草税是控烟最有效的做法。”首都医科大学卫生管理与教育学院教授、北京市禁烟立法咨询专家崔小波教授向《商务周刊》介绍，目前中国的卷烟总税率仅约为零售价格的40%，这一税率远低于国际上卷烟税率的中数范围(即65%—70%)。如果将烟草税率从目前水平提高到零售价格的51%，即每包卷烟增加1元人民币消费税，则吸烟者人数将减少1370万，340万人的生命将得以挽救。与此同时，政府税收将增加649亿元。

　　《烟草税和其在中国的潜在影响》的作者之一，美国加州大学柏克利分校的胡德伟教授也认为，中国烟草制品价格低廉是吸烟率非常高的原因之一，通过增加烟税来提高烟价是一项双赢的控烟政策。

　　没有一种商品，像烟草这样既能致命又被允许四处种植与贩卖，这被称为烟草工业的“原罪”。而在当前拉动内需的政治任务下，烟草行业更被寄予厚望。一位原烟草专卖局官员告诉《商务周刊》，有关方面对烟草业提出了“今年要上水平，要保增长，为国家在困难时期作出贡献”的要求。在他看来，中国3亿多烟民对烟草需求很大，中国自己不发展的话，三五和万宝路等外烟就会趁机而入。

　　但杨功焕反驳说，目前中国现有烟民的消费市场已经趋于饱和。新增加的约600亿元烟草业投资要获得回报，就只有去发掘潜在的“新消费者”；而要成功“发掘”，各种宣传、促销行为只会更加失控。

　　“不能让烟草利益集团     干预公共卫生政策”

　　——专访北京大学经济学院教授夏业良

　　□记者 吴丽

　　《商务周刊》：在国家烟草专卖制度下，我国烟草业被打造成中国国有垄断的“一大利薮”，在常年诟病声中“岿然不动”。 对这一现象您是如何看待的？

　　夏业良：首先烟草行业在计划经济时期对中国的经济起到税收支柱的作用。那时候中国的工业企业赢利的很少，而烟草行业是赢利大户。1980年代末到1990年代初，中国效益最好、利税最大的前50家企业中，烟酒企业占的比重一直非常大，有时候高达90%以上。但是从1990年代中期市场经济体制建立后，很多行业的企业尤其是民营企业的赢利空间逐渐增大，烟草公司所占的比重明显降低。

　　但国家财政税收对烟草行业有一种特别的依赖。烟草本身也比较特殊，实行国家专卖，国家在烟草行业的发展方面给了很多的支持政策，同时对烟草产生的负面影响也有意忽略或者是不计。

　　《商务周刊》：从2006年开始，《烟草控制框架公约》在中国已开始生效。最近在《公约》第三次缔约方会议上提出三条准则，第三条就是“不得让烟草利益集团来干预公共卫生政策”。 在您看来这项准则在我们国家实施起来会不会很艰难？

　　夏业良：我觉得这是一个非常重要的条款。大家知道有些地方政府的税收主要来源就是烟草，比如云南，所以在云南你可以看到一些大的活动都是由烟草行业来赞助的，那么在控烟的公共卫生政策上他们就享有更大的话语权。由于受到种种因素的影响，这一准则实施起来肯定会有困难。控烟应该更主要是靠公共政策来推动。吸烟是个人的自由，我们无法干涉。但我们可以创造一种公共空间的文化。就是说吸烟是一种个人行为，但请不要把你的偏好强加于他人。

　　《商务周刊》：在您看来，为何重大的公共卫生政策在中国执行起来的力度相比其他国家难度要大。

　　夏业良：建国以来，中国的公共政策制定可以分为两个阶段。改革开放前30年，那是计划经济时代，还谈不上什么公共政策，那时候基本上就是就是按照国家的发展需要，很少考虑到老百姓对具体问题的感受。它从计划者的角度考虑哪些是对人民有利的就制订哪些政策，不会具体的问你对这个政策的感受如何。所以计划经济时代没有人把它当作所谓公共卫生政策来考虑，不过当时在农村地区建立的赤脚医生、合作卫生院等等，还是起到一个最基本的救助服务。

　　改革开放后的30年，公共卫生政策从医疗等方面的深度和范围都扩宽了很多，而且医疗质量和整个卫生环境都比过去有了明显提高。但在农村反而一段时间内被削弱了。原来的乡卫生院、赤脚医生体系不存在了，而新的东西又没有马上建立起来。

　　中国到目前为止还不是一个法治的国家，而是一个人治的国家，一个特权的社会，就是说你有一定的地位和权力才能特别的关照。所以中国的公共卫生政策要想得到明显的改善，还依赖于根本性制度变革。也就是说，除了中国经济体制进行了30年的改革，我们的政治体制也应该进行改革。如果这个不配套的话，那么很多重大的问题都是没有办法得到根本解决的。无论是社会保障还是公共卫生政策，它都没有办法真正解决。

　　另外，有一些公共卫生政策说起来的时候大家都说支持，但是最终之所以无效或者低效，是由于没有考虑到一些有效的激励。具体执行的人很重要，如果他们表面一套，背后又一套，政策的效果势必大打折扣。所以政策的设计者除了要考虑政策应达到比较理想的目标以外，还要考虑它的可操作性。可操作性里面就包括对执行人的有效激励，执行人应该得到一定的收益补偿。但是除了给他们激励之外，还要对他们更加严格的约束和监控，否则就很容易形成腐败。监督和约束不能是那种虚置的，一定要实实在在的。

　　《商务周刊》：在控烟这样的公共政策方面，我们是不是过多地依赖政府？当政府处于财税激励的原因而忽视控烟，再好的公共政策都会是表面工作。

　　夏业良：是的，如果所有的公共政策都是由政府来执行的话，就会有这样一种趋势。所以为什么讲在医疗卫生领域中应该允许或者说需要那些非政府部门的民间力量，他们会对公共卫生政策形成一种有益的促进。甚至很多国家那些卫生方面的公约都是非政府机构提出来的。控烟组织中，真正能够放开手去做，做的不错的，也就是这些民间组织。

　　这些年的一个倒退的倾向是，很多人强调把医疗方面的资源集中在政府手中。他们认为只有政府才能最公平的配置资源。如果按照这个理论，那么计划经济时代，政府是最有能力配置好资源，为什么没有配置好？

　　“外界在误解我们这个行业”

　　——专访原国家烟草专卖局官员

　　□记者 吴丽

　　连续几周的坚持和努力，再加上一点运气，《商务周刊》和一位原国家烟草专卖局的高层领导进行了1个多小时的对话，根据他的要求，我们不能公开他的身份。他说自己愿意接受本刊记者采访的目的很简单——为烟草业这个充满争议的行业说几句公道话。

　　《商务周刊》：现在很多人对烟草专卖政企不分体制很有意见，提出应该拆分。作为体制内的人，您是怎么看的？

　　答：俄罗斯搞禁酒也失败了，因为很多人有喝酒的习惯。烟草也是个嗜好品，是早就存在的事情。国外也到处是烟头，印尼控烟厉害，街头依然到处还是烟头。中国3亿多的烟民，需求很大，中国自己不发展的话，三五和万宝路等外烟就会趁机而入。为什么实行专卖？一是在政策上控制发展、限制发展，这就是控烟。二是既满足消费者的需要，又避免外国香烟的走私问题。你中国也可以自己不发展烟草，让外国人来赚钱，但这样对国家有什么好处呢？

　　政企不分是特殊事情。我们学习过矛盾论，任何事情都有普遍规律，但也有特殊矛盾，烟草是特殊商品，不能无限制的发展，只能自己控制。我们也确实是通过专卖特殊体制在总量上进行控制的。还有一个办法就是提高价格，让烟民数量减少。

　　专卖制度肯定是要瓦解的，跟人有生老病死一样。这个趋势是对的，但要客观公正的看待烟草业和烟草专卖制度。我们内部有控烟机构，降低卷烟中的有害成分和有害程度。不要烟草局，那卫生部来管烟草业吗？烟草是有害处，但得逐步消灭。存在是第一的，存在决定意识。在特殊的情况下精神对物质有反作用。三亿多人的烟民存在是客观现实，政府就不可能把烟草砍掉。

　　很多人对这个行业是有偏见的，但从体制上国家不设置这个烟草专卖局，后果会不堪设想。现在没有放开，政府被质疑；放开了，外烟进入，政府又会被质疑。

　　《商务周刊》：最近国内几家大的烟草公司被取消了慈善大奖的资格，您如何看待这一事件？

　　答：禁止烟草广告的行为是对的，烟草不像毒品，烟草是国有的，要尽量减少有害度。但抽一根烟少活多少秒的说法是没有科学根据的，只能说吸烟确实是有害健康。

　　任何东西都要适度。降焦减害是我们的目标，控烟是有一个循序渐进的过程。烟草企业是国有企业，不能认为他是在犯罪，做慈善为什么不可以呢？烟草业创造的4499亿元税收也不能用吗？慈善奖可以不让烟草去领奖，但不能说我们烟草的钱就不干净不能用。我们慈善有的是赞助希望小学，有的是支援抗震救灾的。

　　《商务周刊》：但人们都批评烟草专卖局控烟的积极性不高，这是不是源于烟草公司既进行烟草生产又是控烟的主体的矛盾？

　　答：矛盾也是对立统一的。控烟是政府牵头，现在国家提出，金融危机了，我们的烟草行业要至少增长10%以上。政府下达了计划，你不能回避这个问题。

　　国家利益至上，消费者利益至上，这是我们的原则。保持增长，扩大内需，调整结构，是我们当前的主要任务，要保持10%的增长目标，税收还要增加。

　　而且，美国也没有在控烟公约上签字啊，我们中国签了，那你说美国政府是支持还是反对控烟呢？这是政府的权力。美国烟草行业也至少是10%的利益，所以他们不太积极反对烟草。

　　《商务周刊》：但是很多人说是烟草公司的力量让控烟工作开展艰难。

　　答：我们没有行业的特殊利益，降焦减害我们也在做，都是为了对消费者负责。我们赚的钱都是国家的，不是个人利益。我们的税收都是交到政府，我们从中得到了多少？烟草的职工跟别的行业的职工都是一样，都是国家职工，没有特殊待遇。我们是全民所有制，不是集体和个人所有制。

　　《商务周刊》：你们有没有做过统计，其实烟民的数字是在增加的。

　　答：我原来不抽烟，到这个行业后就开始抽了。随着文明程度的提高，烟草在国民经济中的地位逐渐下降，大家意识提高，自觉就不抽了，烟民的数量自然就少了。

　　我个人支持控烟，按照政府和人大通过的法律来办，我们跟控烟协会交换过意见，赞同控烟，专卖制度就是控烟的办法，焦油含量降低等都是实质性的工作，提高烟叶的质量，这是从源头控制。

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