中国房产与地产流变

　　橡子

　　要准确剖析土地问题，需要对中国房地产的发展流变稍作勾勒。

　　虽说历史上中国人就知道“土地为财富之母”，“有土斯有财”，但直到20世纪80年代末，房与地之后才加了一个“产”字，恢复了市场与产业属性。此前的住宅建设属“非生产性建设”，乃政府和单位福利。

　　自20世纪80年代开始的房改，历时十余年，核心就是不再由国家完全包下城镇居民的住房分配，不再福利分房，走向住宅建设的商品化、市场化和私有化。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出全面停止住房实物分配、发放住房补贴、放开住房二级市场等要求，房改基本完成。这一方向直到最近才有了根本性调整，即政府重新意识到住宅建设的民生与社会属性，在市场体系之外要构建以廉租房、经济适用房为主体的住房保障体系。未来，一边是让市场去满足“不同收入家庭的住房需要”，一边主要是由政府承担切实保障的责任，对城市困难群体和极低收入家庭、中低收入群体和其他购房困难群体采取不同形式的保障性措施。

　　从地产的角度，“以地生财”的实践，在内地始于20世纪80年代的广州。港商用“中方出地、外方出资、合作开发、共享收益”的方法进入，中方也一度把“不出钱就把一块烂地变废为宝”作为经验，但很快就明白，土地本身就是“金饭碗”。于是，政府不再“捧着金饭碗讨饭吃”，开始以地皮为条件，和开发公司合作，我给你地，你无偿为我提供多少房子，同时完成多少市政配套设施建设。当开发公司争着要地时，就采取招标出让。

　　在广州、深圳等地实践的推动下，1988年《宪法》修改时规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”，1990年国务院又做出了对国有土地使用权出让和外资开发成片土地的有关规定，外资也可“买地”。1992年后，房地产急速膨胀，一年的开发规模超过前十年。从1993年下半年金融整顿到1994年《人民日报》发表评论员文章“防止房地产业盲目发展”，这股空前大潮才没顶回落。1995年到1997年，房地产陷入低潮，但相关政策法规陆续出台，如房地产管理法、土地增值税条例实施细则等。

　　1997年亚洲金融危机后，为启动内需，国家又将住房建设列为消费热点和国民经济新的增长点。今天中国许多民营地产商，大多在上世纪90年代中后期起步，这是有大的时代背景的。2003年，国务院18号文明确，“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业”。与此同时，房地产调控一直不断。

　　土地有偿使用制度是改革开放的一项成就，土地出让金也是分税制条件下地方政府的重要收入来源。其利，是地方政府可利用土地收益改善环境、促进经济社会发展、提升人民福利；其弊，则是这种模式容易导致对土地过度开发、农民利益受到侵害、不能充分分享城市化和经济发展的成果。尤其是2002年7月1日前，由于土地出让基本为协议出让(招标、拍卖方式所占比例1992年全国不足1%，2002年仅为15%)，所以出现了许多靠炒地为生、空手套白狼、权钱交易、官商勾结的“土地掮客”，不仅国家土地资产大量流失，透支未来，而且社会影响恶劣，令“百业之首”的房地产业在一些人心目中又成为“万恶之源”。

　　2003年之后，国有土地从分散在各类企业、各级政府机关手中向地方政府集中供应，地方政府垄断土地供给后，一方面有助于土地市场的有序建设，但由于“土地财政”的现实利益，地方政府和开发商之间的利益链条反而更加紧密，加上供求关系、人口因素、城市化、流动性过剩、热钱、炒房等诸多影响，地价、房价狂飙突进的局面持续蔓延。

　　虽然中央一级的土地管理部门一直强调“净地出让”，2007年11月19日颁布的《土地储备管理办法》也再次表明，中国土地市场由多个部门供应“生地”的局面要改变为集中统一供应“净地”和招拍挂出让为主；虽然2003年之后国家对土地的管理越来越严，对征收耕地的补偿要求也越来越高(包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费)，但在许多城市，尤其是有大量未开发土地的三、四线城市，开发商和政府间，还是有强烈的相互需求与默契。由于这些地方的政府没有财力实行“净地”出让，于是像碧桂园这样的规模化开发的地产商可以通过介入“生地开发”，获得大量低成本土地。而地方政府为了补偿开发商的投入，也会以种种方式来平衡，如给予固定回报(土地一级整理开发成本投入的8%到15%)、土地出让金打折、报建费抵扣等，并在形式上合法的前提下，尽力帮助开发商在土地招拍挂中成功。在此过程中，弹性灵活的操作因素仍普遍存在。