十年轮回重归公益：北京公交真的姓“公”了

　　南方周末记者 黄小伟 发自北京　　

　　在十年前开始的公交市场化尝试全面受挫之后，北京公交重新选择了公益性的发展模式。北京市政府开始斥巨资修建公共交通设施，并降低公交车票价，此举不仅减轻人们出行负担，也将改变北京的“首堵”形象。北京模式最值得借鉴的是什么？它能被那些财政实力不那么雄厚的城市所复制吗？

　　票价改革后，越来越多的人涌向公共交通，这使北京不得不加快公交基础设施建设的步伐 Phototex/图

　　北京的道路拥堵状况越来越严重 Phototex/图

　　五个主要城市公交和小汽车比重变化

　　北京三年公交运营补贴(资料来源：北京交通发展研究中心)

　　几天前，就在北京宣布将地铁票价确定为一票制，并下调为2元后，家住南三环附近的阎惠排队购买了一张公交IC卡，这位自称5年没有坐过公交车的有车族现在更愿意选择新开通的地铁5号线上班，她指着她那辆半新的捷达车说：“开车上班其实是无奈的选择。”

　　在地铁5号线开通之前，34岁的阎惠每天早上8点不到就得出发，这样才能在9点之前赶到位于北三环的公司，“一路上是你锻炼好脾气的地方。”她说，“你能看到的只是黑压压的车辆。”而她选择五号线能将这个时间缩短一半。

　　这正是北京道路的管理者们乐于见到的现象。他们在去年确立了“公交优先”的发展战略，试图使那些有车族离开驾驶座位，选择公交出行，以缓解这个庞大的城市一直令人头疼的交通堵塞问题。

　　其中最引人注目的措施是公交车票价改革。今年年初，北京将实施半个世纪的月票制度取消，取而代之的是更低的票价——绝大部分公交车改为1元起价，并且实行刷卡四折优惠，学生则为二折。随后，在10月初，又宣布地铁票价下降为2元，不到以前最高票价的一半。

　　除此之外，北京市将继续改善公交基础设施，同时计划在2015年拥有里程达 561公里的地铁线路——超过伦敦地铁的408公里。“要让市民利用公交出行成为一种时尚。”北京市交通委员会副主任、新闻发言人刘小明说。

　　据《北京日报》报道，未来5年，北京市政府将投入资金715亿元进行轨道和地面交通的建设，这个数字占交通基础设施投资的45%，较“十五”期间提高了18个百分点。

　　北京市政府还明确提出要用公共支出的方式来购买公共交通服务，把原来对公交的补贴，改为政府对公交的公共财政支出。光实施公交车二、四折优惠政策这一项，就将预计安排折扣补贴34亿元。而地铁票价下调，也将导致政府需要每年填补13.3亿元的亏损。

　　“政府开始意识到公交是一种社会公益性事业，而非赢利性企业行为。”北京市公安交通管理局原副局长、北京市交通委员会专家委员会委员段里仁对南方周末记者说。

　　北京市政府的这一结论下得并不简单。早在10年前，政府将公交这样的公用事业下放给市场的举动，曾经遍及全国，蔚为潮流。但当政府卸下肩上的担子时，却发现市场化弊端重重，才不得不转换思路。

　　北京市的公交改革措施似乎对其他城市亦有所触动。今年10月8日，深圳市政府也宣布将每年支付5亿元至10亿元的财政补贴，以使市区内公交车票价平均降幅达到25%以上。

　　公交市场化全面受挫

　　和全国很多城市一样，北京的公交发展思路也曾几次反复，历经变迁。

　　北京的公交行业出现于1921年，当时的北洋政府组建了北京电车公司。但北京公交的真正发展却是始于1950年代末。在计划经济时代，和其他的行业一样，公交行业是社会福利的组成部分，低票价以月票的形式体现。

　　到了1990年代，中国的改革开放进入一个新阶段。公交这种公共福利事业开始遭遇市场经济的挑战。舆论提倡公交应打破垄断，不能全以国有一种模式去经营。另一方面，每年递增的补贴也成为政府沉重的包袱，“在整个社会都处在转制的大背景下，北京公交也开始进行市场化。”清华大学交通研究所教授、北京交通委员会专家委员会委员史其信对南方周末记者说。

　　不惟北京，全国各个城市都相继进行了公交市场化改革。上海公交在1996年和2001年先后进行了两轮改革，各公交企业政企分开，引入竞争，走上自主经营、自负盈亏的市场化之路。

　　而此时，北京进入了建国以来的第二次拥堵期，面临小汽车增长带来的路源紧张，如何调节公共交通和小汽车出行之间的争论也开始了，解决的思路包括了政府管制和市场化改革等。

　　当时国家计委宏观经济研究院课题组在一本名为《垄断性产业价格改革研究》的书中，对于北京城市交通发展战略与公交价格改革的思路是：必须彻底改变过分依赖政府财政补贴为特点的公交价格体系，要求公共交通票价弥补运营成本并使运营企业获得正常利润。

　　于是，北京市政府开始把公交推向市场。政府于1995年提出，以后每年市财政对公交的补贴递减2000万。1998年6月，北京公交进行了大规模重组，并于第二年组建北京巴士股份公司，北京公交总公司以99%的绝对多数实现对巴士股份的控股。

　　2001年1月，北京巴士(600386)在上交所上市，募集到7.73亿元，绝大部分用于购买车辆。在随后的一年中，北京巴士每股收益0.48元，每股股价最高达到21元。

　　但好景不长。2005年北京巴士亏损达1.3亿元，2006年9月30日，亏损扩大到3.5亿元。北京巴士的每股股价也一直下滑到了2006年上半年的2元多，公司A股股票面临被特别处理的危险。

　　此时，北京公交的市场化改革实际上已经失败。而此时北京市的交通问题也面临巨大的压力，根据2005年北京市的居民出行调查表明，公共交通在出行中所占的比例从2000年的 26.5%增长到 2005年底的29.8%，只增长了3.3个百分点。而在发达国家著名的城市中心区，公共汽车发挥的作用达到50%-60%。

　　同期北京私人小汽车的出行比例从23.2%增长到2005年的29.8%，增长了6.6个百分点。小汽车增长的幅度是公共交通增长幅度的两倍。

　　加上城市规划和交通管理落后等各种不利因素，交通拥挤的北京被人戏称为“首堵”。北京市市长王岐山认为这个说法有些夸张：“北京不是‘首堵’，北京还是首都。”

　　而史其信认为，北京公交市场化改革失败的原因在于，政府对于公交的性质定位不清。政府一方面把包袱扔给企业，但是在票价上并没有放开，同时垄断并未打破，仍然是公交集团占主导地位，竞争局面并未真正形成。

　　此时，中国其他城市公交市场化改革也相继受挫，如2003年，无锡公交整体与香港九龙公交等合资成立无锡九龙公共交通股份有限公司之后，市民对其服务颇有怨言，如空调车投入太多、线路设置不合理、车次间隔过大等。今年初，江苏省统计局发布的权威数字证实：无锡的公交价格全省最贵。

　　各地公交的交通事故也不断出现。今年夏天，无锡接连发生了5起与公交有关的交通事故；在今年短短的5个月内，合肥也有11人死于与公交车有关的交通事故，合肥市市政部门的负责人面对媒体时坦言，公交改革走了“弯路”，合肥公交要全面退回国有国营。

　　2006年，在国资委的主导下，北京市政府开始整合交通资源，北京巴士正式退出城市客运业务，而仅仅保留郊区客运业务。

　　同年12月，北京市交通委联合其他3部门发布了《关于优先发展公共交通的意见》，确定了发展公共交通在城市可持续发展中的重要战略地位和公共交通的社会公益性定位，进一步明确了在加快轨道建设的同时，对公共交通施行设施用地、投资安排、路权分配、财税扶持的“四优先”政策。

　　“市场化的基础是公交作为公益性事业清晰的定位，而非之前盲目的市场化。”段里仁说。

　　该不该限制私家车

　　北京市糟糕的交通有一部分缘于小型汽车数量的快速增长，其中增长最快的当数私人轿车的数量。

　　截至2007年6月底，中国机动车保有量超过1.5亿辆，其中北京机动车保有量突破300万辆，私家车超过一半，而其五年前仅有134万辆。

　　私家车剧增的后果显而易见。世界银行提供的数据显示：北京二环至三环之间的干线道路上，高峰时车辆的平均速度，已经由1994年的45公里/小时，下降到2005年的10公里/小时以下，这意味着汽车已经慢于自行车的时速——12公里/小时。

　　据中国社科院数量经济与技术经济研究所测算，北京市因为堵车造成的社会成本达到每天4000万元，相当于每年146亿元。

　　在北京市将公共交通奉为确保这个快速扩张城市有效运行的惟一方法后，对于私人汽车的管理政策，一直让决策者进退两难。

　　在今年8月17日到8月20日之间，北京市区进行了以机动车单双号限行为主要内容的空气测试。其间，北京每天减少了126万到131万辆机动车，测试结果被认为对空气质量的改善是立竿见影。根据环保局的监测，限行的4天主要污染物下降15%到20%。

　　这给对未来环境忧心忡忡的决策者们一个惊喜，他们咨询了交通方面的资深专家，询问能否将单双号限行的临时政策作为一种常态来推行，但是这个想法遭到了大多数专家的反对。

　　作为被咨询过的专家，史其信认为这种做法不可取，“在公交依旧不能提供便捷的出行方式前提下，限制单双号最大的结果是让私人汽车数量再次增加，”他说，“很多家庭为了保证每天都有车开，会再购置一辆。”

　　段里仁也持反对态度，在他的记忆中，北京市建国以来曾经有三次大的拥堵，第一次出现在1984年国庆期间，第二次出现在十年后的1994年，而第三次是七年后的2001年，年底的一场小雪造成了出人意料的全市交通大堵塞。

　　在第二次大的拥堵出现后，北京市交通管理部门也曾出现过是否限行的讨论。最后决定4吨大卡车单双号限行，结果是小卡车泛滥成灾，最后连小卡车也限行，导致的结果是大量的平板车和三轮车出现在道路上。“限制实际需要的车辆，要慎之又慎。“段里仁说。

　　北京实施的公交票价改革就是试图让有车族变为公交出行，以减少道路的车辆。但是相对于人们刚刚释放出来的购车热情，这些措施似乎还不够。

　　更多的人对于低票价能否吸引那些有车族表示怀疑。北京平均每天有一千辆新车上路，汽车已成为日益壮大的中产阶级的生活必需品。“他们更注重出行的方便和舒适性，几毛钱并不能影响到什么。”史其信说。

　　虽然阎惠将自己的汽车搁置在停车场里，但是她的朋友赵友明，一家私企的销售经理，却决定在未来两个月内购置一辆10万元左右的新车，他的解释是：无法忍受被人从后面用力推才能挤进地铁的感受。

　　这也是票价改革后令人担忧的一个方面，数据显示，票价改革后，地面公交日均客运量达到1148万人次，较改革前日增200万人次，增长21%。这就意味着，低票价策略导致公交系统更加拥挤，因为原本步行或骑车的人群也被吸引过来。“当公交真正实现了便利快捷，有车族自然会从驾驶座上离开。”史其信说。

　　公交优先背后的财政难题

　　北京对未来交通的期望是，2010年，公共交通承担全日出行量的40%；城市干道高峰小时平均行程车速达到20公里/小时以上；五环路内85%的通勤出行时耗不超过50分钟；边缘地段到达市中心区的出行时间在1小时以内。

　　而要达到这个目标，北京必须投入巨资提升公交出行质量，按照北京公交作为社会公益事业的定位，这些资金基本都来自北京市的公共财政支出。而仅“低票价”的政府补贴每年就接近百亿。

　　9月26日，在北京轨道交通路网票制票价听证会上，北京市运输管理局局长刘通亮介绍，按照目前的运营成本来算，2元票价实施后，平均每人次亏损额将在1.25元。

　　另据该局测算，实施2元票价后，2008年轨道交通的收入是13.3亿元，亏损10.3亿。听证会代表、北京市基础设施有限公司总经理王灏表示，考虑到折旧，政府每年的补贴可能要30多个亿，加上利息补贴可能就是50多个亿。

　　而地面交通，光实施公交车二、四折优惠政策这一项，就预计将安排折扣补贴34亿元。

　　今年，北京市财政安排116.7亿元支持优化公共交通及轨道交通投资。这得益于北京市政府充足的财政收入保证。据北京市发改委副主任柴晓钟介绍，今年1-8月份，北京市财政收入达到了1030亿，到年底很可能达到1500亿。

　　但对中国其他城市来说，要改变公交发展资金在财政支出中比例偏小的问题，并非易事。无锡市政府曾在今年初出台文件要求公交降价，但仅愿意承担一半损失。另一半损失则要由合资的公交企业承担。

　　根据建设部的统计，2004年全国城市公共交通固定资产投资占城市建设固定资产投资的6.9%，而同期道路桥梁投资占44.7%。在建设部2006年调查的117家公交企业中，没有得到政府财政补贴的多达42家，占36%。

　　2005年9月，建设部、财政部、国土资源部等六部委联合发布《关于优先发展城市公共交通的意见》，再次确认了优先发展城市公共交通是中国重要的交通发展战略。中国公交系统的第二次改革开始，这次改革的特点就是政府再次承担公交发展的成本。

　　为在全国推行“公交优先”战略，解决公交投入严重不足的问题，建设部甚至要求各地应该提取一定比例的土地出让金予以补助。中国每年收缴的新增建设用地土地有偿使用费为数百亿元。

　　段里仁认为，公交改革的北京模式有其特殊性，北京奥运会和足够的财政支出是北京模式得以进行的基础。

　　“北京模式最值得其他城市借鉴的是对公交作为公益事业的定位，”史其信说，“而在其基础上的市场化是未来发展的方向。”

　　相关资料 5个国际大都市的公交特色

　　香港：九成市民出行首选公交

　　现在香港约90%的市民出行首先选择公交，每天有1100万人次使用各种公交工具。香港以上海三分之一的城市道路总里程，承担了与上海相同的城市交通总流量，并实现赢利。

　　巴士是香港公交的主体。香港目前有5家巴士公司，拥有5000多辆巴士，运营线路近600条，日载客量超过400万人次，占全港每日公交载客总量的37%。

　　香港最大的巴士公司九龙巴士公司年赢利超过7亿港元，九广铁路公司2005年经营总收入53.83亿港元，实现纯利3.17亿港元。目前，香港铁路网络总长超过200公里，日载客量约占市内公交载客总量的34%。

　　特区政府通过征收高额首期登记税、收取牌照费、征收燃油税、抬高停车费等手段限制私家车，有效控制了私家车的增长速度。

　　香港现有公务员逾16万人，但2004年底政府车辆只有6000多辆。特区政府不给公务车任何特权，最大限度减少其对城市交通的负面影响。

　　巴黎：公交优先的鼻祖

　　“公交优先”的概念首先产生和应用于巴黎。上世纪60年代末至70年代初，由于私家车的急剧发展，巴黎市区交通几乎瘫痪。为此，巴黎市政府决定采取城市公交先行的对策，基础设施建设确定了公交优先的顺序，资金投入向公交倾斜，并在城区道路规划上使公交有优先通行特权。

　　现在，巴黎的公共交通主要由16条地铁、2条城际快速铁路、2条轻轨电车和50多条公共汽车线路组成。市区共有297个地铁站，每个市民的居住地点500米范围内至少有1个地铁站。巴黎还设置了480多条全天或部分时间禁止其他车辆使用的公共汽车专用道。

　　伦敦：进城留下“买路钱”

　　为了限制轿车数量，减少堵车和空气污染，伦敦市政府从2000年起提高停车费用，同时城市内原有的各大公司、公共场所的免费停车场一律改为收费停车场，并征收高额燃油税。

　　2003年2月，伦敦在一片质疑和反对声中，开始对进入城区的所有车辆，必须加收“交通拥堵费”，而且数额从5英镑涨至8英镑，近期还有意提高至10英镑。而实践证明，这一措施十分行之有效，极大地缓解了伦敦的交通拥堵问题。

　　纽约：私车莫进城

　　在纽约，特别是在曼哈顿等中央商业区工作的人，有4/5会选择公共交通作为主要的出行手段，以避开拥挤的交通和昂贵的停车费用。

　　曼哈顿的许多街道，只有持特殊牌照的车辆才能停车装卸货和上下客，其他车辆不得停放，否则即遭罚款。

　　纽约的地铁线路四通八达，是公共交通的主力，26条线路总长1140多公里，乘坐地铁可直接到达市区内的大部分金融商业机构、文化体育设施和旅游景点。

　　纽约有243条公交线路，12693个遍及全市各地的车站。许多地铁和公交线路一年365天、一天24小时都开通。

　　东京：地铁至上

　　多年来日本东京一直大力发展以轨道交通为主的公共交通系统。东京大都市圈现有280多公里地铁线，铁路近3000公里。轨道交通系统每天运送旅客2000多万人次，担当了东京全部客运量的86%。

　　(摘自《中国经济周刊》)