整治水污染宜用重典 中美专家吁请按日处罚入法

　　张沉

　　9月17日，由国家环保总局和美国环保协会共同完成的 “中国环境监察执法效能研究项目总报告”向社会公布。报告显示，中国企业在环境污染方面违法与守法成本相差46倍。

　　面对悬殊的比例及 “偏软”的执法，中美专家呼吁将“按日处罚”写进正在修订的《水污染防治法》，以便大幅度提高环保领域的违法成本。

　　一份报告

　　9月17日，国家环保总局和美国环保协会向社会公布“中国环境监察执法效能研究项目总报告(第一期)”。报告主要参与者，美国环保协会中国项目负责人张建宇博士说，按照他们阶段性调查和研究显示，中国企业在环境污染方面“守法成本高，违法成本低”的现象十分严重，较低的处罚标准使执法机构手中的“大棒”变成了“软柿子”。

　　据了解，该课题组借鉴和引入了美国环境执法处罚计算模型(BEN模型)，结合中国实际情况利用调查中得到的数据，对中国企业在大气和水污染违法与守法成本进行核算，结果显示相差十分悬殊。

　　课题组利用调查的数据按BEN模型计算，一个在地级市的企业如果一次违法排污，平均受到的经济处罚是4.97万元，而该企业违法期间获得的收益是232万元，违法与守法成本相差46倍。“由于中国现行法律规定的处罚额度过低，致使罚款的威慑力不足。”张建宇说，“处罚过低已经成为环境执法机构的一个软肋。”

　　“在完备相关内容后，过两个月我们准备向国务院提交报告。”国家环保总局监察局局长陆新元表示。

　　2005年3月，国家环保总局和美国环保协会联合启动了 “中国环境监察执法效能研究”项目，项目组由一个总课题组和16个地方课题组组成。总课题负责项目全盘设计和调查，16个地方课题组分别设立在北京、上海、重庆、吉林、江苏、山西、武汉、西安等地，负责实施具体的调查研究工作。

　　一年半后的2006年11月，项目第一阶段研究任务完成，拿出了研究报告。项目组在第一阶段共对全国85个省、市、县环境监察机构和162家企业进行调查和研究，初步掌握了环保部门执法与企业守法的实际情况，及相关数据。

　　而之所以调研报告完成后10个月才向社会公布，是为了将 “按日处罚”办法，写进正在修订的《水污染防治法》。

　　按日处罚

　　张建宇对本报表示，他们十分希望“按日处罚”办法能写进正在修订的《水污染防治法》。张认为，目前我国违法处罚力度太低，无法达到惩戒的目的。中国近两年最大的水污染案，四川沱江污染和吉化松花江污染案都是罚款100万元，震慑力远远不够。

　　张说，课题组根据得到的数据，通过BEN模型估算出了中国大气污染和水污染违法处罚的合理额度。提出了动态和按违法收益处罚的立法建议，该建议的基本思想是使经济处罚额度与违法收益成比例，通过罚没违法收益消除企业利用环境违法获利的动机。

　　所谓“按日处罚”，就是改变目前以违法的“件”数为单位的处罚方式，充分考虑违法行为所得，以“天”为单位累积对违法行为进行量处，使罚款额度与时间成正比，从而让违法行为得不偿失。对于大气污染，课题组建议每天的罚款上限可以设为12万人民币；水污染行为每天不低于2600元人民币。

　　张的同事，美国前总统老布什的环境顾问、美国环保协会首席经济学家杜丹德，一直希望这次修订能成功。杜丹德说，去年11月他有幸见到了温家宝总理，当时他特意向温总理介绍了这个调查项目。

　　杜丹德认为，“按日处罚”将对中国的环境管理产生非常的意义：一是“按日处罚”是基于财政和经济后果的处罚方式，能使对违法者的处罚与国家设定的目标保持一致；二是“按日处罚”为执法者和违法者都提供了清晰明了的规则；三是为企业提供了强有力的守法动力，使企业污染治理能够从末端治理走向源头。所以希望“按日处罚”能写入《水污染防治法》。

　　据悉，我国1984年制定颁布了《水污染防治法》，大约10年修改一次。今年9月5日，全国人大常委会办公厅向社会全文公布了 《水污染防治法》修订草案征求意见稿，希望社会各界提出意见和建议。

　　国家环保总局法规司温英民处长透露，目前《水污染防治法》已经进入了“一读”阶段，将在十个方面着力进行修改。

　　在修订内容中，虽然已经提到要“加大处罚力度完善法律责任”，但采用什么样的方法加大处罚，目前还不得而知。

　　北京大学法学院汪劲教授，也建议《水污染防治法》采用“按日处罚”办法。但具体模式与美国BEN模式不相同。汪劲认为，“按日处罚”首先在每个涉及罚款的法律责任条款中都确立按日连续处罚制，然后增加一个总括性的条款规定按日连续处罚制应当如何实施。

　　重庆先行

　　在重庆，9月1日开始施行的新《重庆市环境保护条例》中，“按日处罚”已经被写入，成为全国关注的焦点。

　　重庆新《条例》规定，如果企业不立即停止排污，就按天计算罚款，企业排污一天，就处罚一次，同时要额外加收2到5倍的排污费，重特大污染事故可处20万元以上100万元以下罚款。按照新规定，重庆以前违法排污企业一个月只罚10万元，现在罚款额度将达300万元。

　　重庆市环境监察总队总队长唐幸群说，重庆有一家企业2000年到2007年累计被环保机构处罚了52次，最多时一个月处罚两次，但屡禁不止。原因就是这个企业几年来违法排污获得的利润是2000万，而罚款总共才240万。

　　9月2日，“按日处罚”的新条例实施之后，当唐幸群她们再到这家企业时，企业的排污管自动就撤了。

　　重庆的做法，让天津市环境监察总队总队长韩宝福十分羡慕。韩说，现在环监部门处于一个非常尴尬和无奈的境地，权力很小、说话没力度，可责任很大，“环境任何地方出了问题都是我们的责任”。 韩认为，“按日处罚”是一个有效的手段。

　　担心

　　虽然环保执法人员对 “按日处罚”持积极态度，但一些法律专家认为，“按日处罚”会带来一些意想不到事情。

　　汪劲表示，如何科学设定每日的处罚额是一个十分棘手的问题。如果过轻，就无法遏制某些违法行为；如果过重，又可能给企业造成过多的负担，影响当地经济发展。

　　社会各界的持续关注及中外专家的呼吁，使法律修订者十分谨慎。全国人大环资委法案室副主任蔡微表示：“《水污染防治法》修改的过程中，我们面临着比较大的压力。”对于“按日处罚”是否可行，蔡微认为无限制加大处罚力度不是一个很好的办法，在对水污染防治除了进行立法上的修改，还应当综合运用各种手段。中国情况十分复杂，“按日处罚”将面对民事责任、刑事责任等难以预料的情况。

　　同时，蔡微担心“按日处罚”会不会造成大量的寻租空间，这也是立法部门正在思考的问题。蔡认为，现在最重要的是找到地方政府和企业的软肋，“区域限批”、“流域限批”实行之后，党委一把手都出面，问题很快就得到了解决。要寻找一些便于操作和企业自律的方法，配合法律的规定提高执法效率。

　　链接

　　《水污染防治法》将在十个方面进行修改

　　1.加强源头控制进一步明确政府责任

　　2.完善水环境监测网络建立水环境信息统一发布制度

　　3.全面推行排污许可制度进一步规范排污行为

　　4.确立超标违法原则

　　5.强化总量控制

　　6.完善饮用水水源保护区管理制度

　　7.强化污水集中处理设施监管

　　8.加强内河船舶的污染防治

　　9.增强水污染应急反应能力

　　10.加大处罚力度完善法律责任

　　来源：经济观察报网