王昌顺：空管改革要树立大局观

　　——民航总局副局长王昌顺就空管体制改革答记者问

　　 今年4月9日，民航总局党委通过了经过深入调研和广泛征求意见而形成的《民航空中交通管理体制改革方案》。此次空管体制改革将实现三个基本目标：一是建立健全政府空管监管体制，实现政府管理职能与系统运行职能分开；二是建立垂直管理的空管系统，实现运行一体化；三是提高空管系统的运行效率和保障能力。

　　为什么要进行空管体制改革？此次改革与前一轮改革有何不同？日前，民航总局副局长王昌顺接受了本报记者的采访。

　　 箭在弦上不得不发

　　问：为什么要进行空管体制改革？

　　答：民航行政体制改革后，作为最大的安全保障系统，空中交通管理被明确为民航总局承担的五大行政职能之一。此次所进行的空管体制改革是上一轮民航体制改革的深化，是政府履行依法行政职能的需要。

　　在2002年进行的民航体制改革中，为适应国家空管体制改革深化的需要，以及民航运输快速增长和飞行流量日益增加的需要，民航总局着手改革了民航空中交通管理体制，将民航省（区、市）局的空管部门分离出来，形成了民航总局空管局—7个地区空管局—37个空管中心（站）为一体的、集中统一的民航空管业务运行管理体系。

　　“十五”期间，民航运输的增长速度依然很快，运输总周转量年均增长15.3%，旅客运输量年均增长15.5%，货邮运输量年均增长13.8%，空管保障飞行架次年均增长超过15%。空中交通管理与日益增长的

航空运输之间不相适应的问题再一次凸显，主要表现为：管理关系不顺，责、权、利不统一；由于业务管理与行政管理脱节，造成安全管理与安全责任不对应；空域规划、建设缺乏整体性和系统性；法规体系建设滞后，等等。

　　“十一五”期间，民航运输年均增速预计达到14%以上，将继续保持快速发展的态势，民航运输机队规模接近1600架，国内机场航班起降架次将超过500万架次，国际航班起降也将大幅度增加。在此期间，我国还将举办北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等重大活动。此外，今年11月份，民航还将实施8400米以上飞行高度层缩小垂直间隔的重大改革。所有这一切，都对空管的安全、容量、效率和服务提出了更高的要求。因此，空管体制改革是“箭在弦上，不得不发”。正如杨元元局长在空管体制改革专题工作会议上所说的：“对空管体制进行改革，有利于加强空管系统的集中统一管理，整合空管人力、物力、财力资源，集中力量办大事。”

　　运动员和裁判员必须分开

　　问：此次改革与上一次改革有何不同？

　　答：这次改革一言以蔽之就是：政事分开，运行一体化。将空管行业管理职能与系统运行职能分开，建立垂直管理的一体化民航空管运行体系，提高民航空管系统的运行效率和保障能力。

　　前一次改革，形成了集中统一的民航空管业务运行管理体系，但是，这种管理体制还是政事合一的管理体制。

　　在政事合一的管理体制里，大家既是运动员又是裁判员，行业的管理规范、技术标准、设施设备、人员培训等都不够统一，行业的监管也很难保证客观、公正、公平。在过去航空运输规模不大、飞行活动量不太大的情况下，问题不是很突出。现在，我们的航空运输系统是仅次于美国的世界第二大航空运输系统，运输总转量和旅客运输量已经位居世界第二；我们的空域资源日趋紧张，保障安全的压力日益加大；特别是我们的空管法规体系更是严重滞后。在这种情况下，如果继续政事合一的管理体制，我们有限的空域资源就会因为分散的管理得不到最佳的利用，政府的监管也会出现明显的缺位，安全上难免会出现问题。从长远看，这些问题将制约民航空管系统的健康发展。

　　将决策立法监督体系与运行体系分开，政府就能够集中精力履行严格公正的监管职能，集中精力进行空管法规体系的建设。以业务性质为主线整合，形成运行指挥系统、技术保障系统、气象保障系统等运行体系，也能使空管部门集中精力在提高运行效率和保障能力方面下工夫。

　　因此，空管体制改革不仅是履行政府职能的需要，也是提高空中

交通安全、容量、效率和服务质量的需要。

　　譬如，目前我们的一些飞行繁忙终端区，航路容量已接近饱和，因空域资源紧张而带来的航班延误经常发生，航空公司抱怨，旅客也不满意。改革之后，地区行政区划将被打破，高空管制区将会得到更加科学合理的规划，特别是我们的北京、上海、广州三大区域管制中心将充分发挥其效能，有限的空域资源也会得到最大限度的利用。

　　再譬如，改革后，我们一些中小机场空管基础设施薄弱的问题，也会被纳入到全国一盘棋中进行通盘考虑，发展不平衡的问题也会逐步得到有效解决。

　　此次改革不是终点

　　问：改革后的空管管理体制是最佳的管理模式吗？

　　答：空管业务涉及到国家的领空主权，一个国家的民航空管系统实行什么样的管理体制，不仅取决于这个国家的民航行业发展状况，也与这个国家的社会政治经济制度密切相关。我们到底应该实行一种什么样的民航空管体制，是多年来民航业内人士十分关注的一个问题。总局为此曾多次组织国内专项调研，也考察了国外同行的做法。像欧盟，为提升空管安全水平，他们要求有关国家实现立法监督与运行部门分离，英国、德国、

澳大利亚、加拿大等航空发达国家都是这种做法。

　　我们这一次所实施的空管体制改革，是在认真汲取国际民航空管发展有益经验的基础上，从我国国情和我国民航发展实际出发，着眼于未来所作出的重大决策。

　　但我们这一次改革，不是终点，仅仅只是着眼于未来迈出的第一步。2006年，杨元元局长在全国民航工作会议上提出：“中国要建设新一代民用航空运输系统，空管和气象要先行。”可见空管在中国民航新一代民用航空运输系统建设中承担着举足轻重的角色。此次管理体制改革之后，许多管理办法和政策也必须进行相应的调整，譬如总局、地区管理局行业管理办公室的“三定”方案、空管投资管理规定、人事劳资管理规定、财务管理规定等。所以，今后改革的道路还很漫长，空管系统中存在的管理理念、规章制度、资源配置、人员素质等制约空中交通管理能力提高的深层次问题，都需要在不断深化改革的过程中加以解决。

　　改革要树立大局观

　　问：此次改革，您最担心的是什么问题？

　　答：我最担心的是出现管理上的“真空”。

　　此次空管体制改革是在运输生产最为繁忙、气候最为复杂多变的夏季进行，安全压力很大。虽然此次改革对生产一线直接影响不大，但是在按新的职责分工进行工作移交和衔接的过程中，各项工作的连续性很重要，需要周密计划、精心组织，否则易出现工作上的脱节、遗漏和断层。总局在推进改革的过程中也十分慎重，选择了空中流量约占全国三分之一左右的中南地区进行试点，希望借中南地区的试点经验，稳步铺开改革。

　　另外，任何改革都难免涉及利益的再调整，此次改革也不例外。空管系统的广大干部职工都非常关心这次改革，出现一些不同的看法也很正常，这就要求我们各级领导要及时掌握改革中出现的新问题、新情况，切实做好思想政治工作，始终把保证安全放在头等重要的位置。我在5月18日举行的空管改革专题工作会议上专门强调了此次改革要处理好几个方面的关系：一是处理好政事分开和一体化运行的关系。所谓政事分开，一体化运行，不是各行其是，各搞一摊，它更强调各个部门的分工协作，所以，树立大局观十分重要。二是处理好改革管理体制与提升系统保障能力的关系。三是处理好改革与安全、稳定的关系。四是处理好整体推进与改革试点的关系。其中，又以第三点最为关键。在推进改革的过程中，绝不能出现顾此失彼的现象，各级领导必须要树立大局观，保证在推进改革的过程中不出现任何安全问题。