广州单位自建房之惑

　　大张旗鼓将单位自建房纳入五年规划，既有地方政府与自建房单位间的博弈，也有来自民间对保障型住房需求的压力，更有政府在土地一级市场中的体制困境

　　本刊记者 龙雪晴 季敏华/文

　　在1月30日结束的广州市人大、政协“两会”期间，市长张广宁由于允许“单位自建房”的一番讲话，被推到了全国舆论的风口浪尖。

　　这位获选连任的市长表示，广州正在制定经济适用房管理办法，将允许符合条件的单位在货币分房、实物分房中“二选一”。“只要单位有地，又符合城市建设规划和土地使用规划，就可自建住房，解决那些没有享受过货币分房和实物分房的困难员工的住房问题。”

　　舆论多质疑此举等同于实物分房回潮；自1998年国家启动住房制度改革以来，以货币分房取代实物分房即成改革主要方向。八年改革中，虽然单位自建房作为多层次住房供给之一翼长期存在，但因各地屡禁不止的违规行径而广遭诟病，近年中央对此举多有限制乃至取消的政令出台(参见《财经》2006年第24期“福利分房轮回”一文)。

　　此种背景下，广州市仍逆势而行，耐人寻味。

　　倘细究广州房改沿革，不难发现，张广宁此次表态并非新政宣读，实为既有政策重申。2006年9月上报国务院并获批的《广州市住房建设规划2006-2010》(下称《规划》)，早已明确单位自建经济适用房政策。依据《规划》，广州未来五年将完成300万平方米单位自建房，占新建“政府保障型住房”总量的三分之一。

　　据《财经》记者了解，广州大张旗鼓将单位自建房纳入五年规划，有多种因素。其中既有地方政府与自建房单位间的博弈，也有来自民间对保障型住房需求的压力，更有政府在土地一级市场中身兼运动员、裁判员的体制困境。

　　在刚刚过去的2006年，官方统计显示，广州商品房同比涨幅已达23.51%，市场中介统计更高于这一数字。这使得广州不复多年来楼市平稳的美誉，而进入房价飙升的城市行列。

　　批评者指出，日益增大的房价压力已令广州的住房政策发生变形；一旦政府在单位自建房上的决策失当，则难免会与住房市场化改革方向背道而驰。

　　放行令

　　“单位自建房”作为一种历史产物，始于1998年启动的住房制度改革。

　　当年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(23号文)发布，要求各地停止福利分房，建立商品房、经济适用房和廉租房“三支柱”的住房体系，分别针对高收入、中低收入和最低收入人群。

　　23号文也同时为单位自建房打开一道缺口，规定“在符合城市总体规划和坚持节约用地的前提下，可以继续发展集资建房和合作建房，多渠道加快经济适用住房建设”。

　　当初的政策设计，主要是为地处城郊、拥有自有土地的大型困难国企提供一条房改变通渠道。但变通之口一开，形势很快失控。非但困难国企，各地党政机关、事业单位争相以经济适用房名义申报单位自建房。

　　近年在北京蔓延的福利房回潮，已成为单位自建房一放而不可收的警示。绝大部分单位的“集资建房”的结果，是全体职工普调大房、分二套房。自建房已背离“解困”初衷，成为拥有地块的单位再行福利分房之举。

　　一面是大批有条件的单位以自建房名义“锦上添花”，一面是大批中低收入群体对真正的经济适用房求之无门，这无疑助长了特权，加大了社会不公。

　　自2000年以来，国家开始陆续制定政策规范、限制单位自建房。至2006年8月，鉴于各地自建房违规行为屡禁不止，建设部联合监察部、国土资源部发布《制止违规集资合作建房的通知》(196号文)，彻底叫停党政机关集资建房。

　　尽管196号文并未触及企事业单位自建房，但政策收紧已成大势所趋。此种形势下，广州明令为单位自建房放行，且在《规划》中将自建房的主体笼统概括为“部队、中央、省属驻穗单位和广州市国有大中型企业单位”，并未明确将党政机关和企事业单位予以区分，立即引起了很大争议。

　　博弈

　　1月下旬，广州市国土房管局长简文豪不得不对媒体作出一番公开解释，力证自建房政策旨在完善政府住房保障体系。

　　根据2006年9月上报获批的《广州市住房建设规划2006-2010》，广州市“政府保障型住房”分为三类：除了为广州市民熟知的廉租房、“新社区”，“单位自建房”被冠以“经济适用房”名头，赫然并列其中。

　　《规划》显示，未来五年，广州将新建政府保障型住房900万平方米，其中廉租房60万平方米，“新社区”540万平方米，经济适用房(单位自建房)300万平方米。此外，新建商品房4450万平方米。

　　“新社区”堪称广州房改特色名词。据其定义，为“所需土地以划拨方式供应，限套型(90平方米以下)、限房价(利润率不超过3%)、限供应对象，供应对象为中低收入住房困难户、被拆迁家庭和旧城危破房改造家庭。”

　　不难看出，广州所谓“新社区”，与各地对于经济适用房的定义并无区别。在业内看来，这一新命名类似巧换概念——在各地房改实践中，普遍将单位自建房纳入经济适用房范畴，广州则以“新社区”概念置换经济适用房，而将经济适用房内涵仅限于单位自建房，实质是淡化近年来广遭非议的单位自建房概念，更之以经济适用房的名头。

　　《规划》指明，300万平方米“经济适用房”的供应量，将在政府统筹规划和统一审批的前提下，由部队、中央、省属驻穗单位和广州市国有大中型企业单位“利用符合土地利用总体规划和城市总体规划的自有土地，按经济适用房规定自建住房”来实现。

　　一些业内人士对300万平方米的单位自建房供应量提出疑问。按照申报条件，自建房单位必须拥有符合规划的用地，但目前在广州，除了部队、铁路系统尚有一些自有用地，属于企业单位的住宅用地已不多见，要达到规划中的300万平方米供应量并非易事。

　　房产专家、 寒桐(广州)投资顾问公司总经理韩世同认为，300万平方米只是纸面规划，广州提出单位自建房，实为顺水推舟之策。事实上，铁路系统等中央直属单位近几年一直在以自建单位宿舍的形式来解决住房问题，地方政府对此类单位的土地规划、使用，实无控制权，“不如以经济适用房的名义，放手让它们去自建住房”。

　　压力

　　作为住房“三支柱”中的两支柱，建造经济适用房和廉租房一直被视为政府的一种责任。在近年各地商品房价轮番上涨的形势下，地方政府正面临越来越大的压力，被要求“有所作为”。

　　早在1993年，广州市政府即以“解困房”形式建设政府保障型住房；1995年改称安居房，1999年又改称经济适用房。在房价高企的上世纪90年代，由政府划拨土地而大大降低了造价的经济适用房，曾为一批中低收入者实现了安居梦想。

　　随着广州房价因1997年亚洲金融风暴袭击而逐年跌落，经济适用房的价格优势逐渐消弥。加之本地二手房市场发育成熟，交易活跃，已可覆盖大量中等收入人群的购房需求。因此，广州推进经济适用房建设的力度渐行渐弱。

　　目前，由广州市政府投建的经济适用房项目全部兴建于2002年以前，共计七个小区，3万多套住房，主要分布在白云、天河和海珠区等相对偏远的地段。

　　时至2003年，广州房价触底反弹，逐年抬升，近一年来更有直追北京、上海房价之势。广东省建设厅透露的统计数字表明，2006年1月至9月，广州商品房均价达6188元/平方米，较2005年同比增长23.51%。而据中介市场统计，广州房价自2003年至2006年累积升幅已达60%。

　　房价持续走高，经济适用房开始走俏。在经济适用房和商品房每平方米数千元的差价面前，地段、建筑质量的差距已不再显得重要。广州房产中介合富置业首席分析师黎文江表示，目前经济适用房的需求越来越大，而政府提供的经济适用房房源却少之又少。

　　2006年5月，国务院九部委联合颁布37号文，要求调整住房供应结构、稳定住房价格，重新定位了地方政府在房地产市场中的角色，强调政府应承担起保障中低收入群体住房的责任。

　　作为对37号文的响应，广州市在当年8月提交的“五年住房规划”中重启经济适用房建设计划，此举被视为政府平抑房价的信号。

　　然而，此时的“经济适用房”概念，已被悄然更换为单位自建房。

　　有批评者指出，此举在有意无意间规避了政府对于建造经济适用房的义务和责任：广州承诺未来五年新建政府保障型住房900万平方米，既然其中300万平方米已由自建房单位承担，则政府的责任也在无形中减轻了。

　　双重角色

　　在广州于2006年8月上报《规划》的同时，各地也都应中央要求纷纷上报了未来五年的住房建设规划。

　　比较北京、上海和深圳三大城市的住房建设规划，不难看出，广州是惟一将“单位自建房”等同于经济适用房、且明确制订单位自建房规划的城市。其他三座城市的规划中，一律只字未提“单位自建房”概念。

　　北京、深圳规划中，均提及政府经济适用房在未来五年的规划建设面积——这仍是普遍意义上的经济适用房概念，即由政府划拨土地，限定面积、价格和销售对象的经济适用房。

　　在上海规划中，则通篇不见“经济适用房”字眼，代之以“配套商品房”。且上海亦未明确配套商品房的规划面积，仅提出未来五年总计规划建设普通商品房、配套商品房1亿平方米。

　　有业界专家指出，各地政府事实上普遍缺乏建设经济适用房的真正动力，上海即为典型的例子。

　　早在2005年初，迫于中央调控房价、本市房价连年暴涨导致民怨沸腾的巨大压力，上海市曾重提“两个一千万”工程，即建设1000万平方米的经济适用房和1000万平方米的配套商品房。但《财经》记者在上海各区国土房管部门采访获悉，进入2006年，上海的经济适用房政策事实上已经辍止。

　　地产界专家指出，各地政府多年来在土地一级市场身兼“运动员”、“裁判员”的双重身份。一方面，作为“运动员”的政府，近年来收入的重要来源是土地出让金，土地拍卖收益多寡甚至成为地方官员的业绩考核标准；而经济适用房建设土地均为零地价划拨，无论从财政收益还是业绩考核上，都不如卖地给房产商更有吸引力。

　　据统计，在土地实行协议转让制度时，北京、上海等城市每建1平方米的经济适用房，政府平均收益要减少500元左右；实行土地“招拍挂”之后，每建1平方米的经济适用房，政府将减少收益1000元至1500元。

　　另一方面，日益攀高的房价也给作为“裁判员”的政府带来压力。国家建设部官员近期对媒体坦承，全国经济适用房建设当前面临的主要问题，是部分地方政府认识不到位，片面强调房地产市场发展对当地经济增长的带动作用，片面强调通过市场手段来解决住房问题，对经济适用房履行住房保障职能重视不够，导致经济适用住房供应量明显不足。

　　如今，面对外界对于广州“重回福利分房老路”的批评，广州市房管局官员一再强调，新的单位自建房政策与曾经的实物分房有着本质不同，申报自建房的单位必须符合三个条件：拥有符合广州土地利用总体规划和城市总体规划的地块；地块本身产权明晰且企业拥有自建实力；销售面向单位内未享受实物分房和货币分房的住房困难员工。

　　“既然政策上开了口子，就不排除那些有钱无地的单位变着法子购置土地自建住房——这样还是回到了实物分房的年代。”广州房地产业界一位人士说。

　　对此，广州市国土房管局长简文豪回应说：“有地有钱的单位自建住房后可实行实物分房，无钱无地建房的单位就实行货币分房；那些有钱无地的单位想买地建房，肯定是不被允许的。”

　　广州市国土房管局内部人士向《财经》记者透露，广州市正在制定经济适用房管理办法，其中包含了单位自建房的规定细则。

　　广州市统计局“万户调查”结果显示，目前符合申购广州市经济适用房条件的中低收入家庭共有8.46万户，这将通过政府兴建的“新社区”和单位自建房来解决。

　　一位曾在广州国土房管局任职的房产界资深人士对《财经》记者表示，不管政府出于何种考量，“单位自建房”能否真正成为满足中低收入家庭住房需求的一个手段，能否在一定程度上平抑房价，抑或会否对房地产市场造成负面影响，一切尚待观察。

　　“这将考验政府在市场与公平两端的平衡和调控能力。”这位人士说。

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