访民航总局副局长王昌顺

　　编者按

　　在今年1月9日至10日召开的全国民航安全工作会议上，民航总局宣布：为准确、全面掌握企业安全运行状况，加强安全监管，防范安全风险，将在全行业推行联合安全交叉审计工作。半年后，来自民航各个层面主管安全的负责人及专家学者对联合安全审计指南和审计手册进行了讨论，提出了修改意见和建议。10月10日至19日，由40多名专家组成安全审计组，分别对深圳航空有限责任公司、深圳机场股份有限公司、深圳航管站实施了安全审计试点工作。

　　何为安全

审计？为何要推行安全审计？安全审计与日常的安全管理有何不同？近日，民航总局副局长王昌顺就此接受了本报记者的专访。

　　行业运行规模的急剧变化要求安全管理必须创新

　　问：近十年，随着中国民航的安全管理向科学化、规范化、系统化转变，安全管理水平已经有了非常大的提高。据我们了解，近十年来，我国民航运输飞行安全已好于世界平均水平，这说明我们现行的安全管理政策和手段是非常有效的，为什么还要推行安全审计，安全审计与一直推行的安全管理手段有何不同？

　　答：1996—2005年，百万架次事故率世界平均水平是0.999，美国是0.326，我国是0.694。单从这个统计数据上看，近十年来我国民航运输飞行安全的确已经好于世界平均水平。但也正是这个数字，让我们看到了与世界航空强国在安全管理水平方面的差距。美国一个大型航空公司的机队规模差不多是我们全部航空公司机队数的总和，仅通用航空飞机就有20多万架，大小机场有上万个。在这么大的运行规模下，美国百万架次事故率只有0.326，管理水平非常高。与美国这类航空发达国家相比，我们目前在安全管理上所取得的进步是微不足道的。中国民航目前发展速度非常快，我们必须要考虑不久的将来，当中国民航发展到了美国现在的规模，安全管理如何保持一个较高的水平。

　　纵向来看，中国民航的运行规模总量较十年前已经发生了很大的变化。“十一五”期间，中国民航的平均发展速度超过了两位数。去年，中国民航的运输总周转量已名列世界第二（不包括港澳台地区）。随着国力的增强，中国航空市场的需求有增无减，非常旺盛。国际上权威的民航研究机构也把中国列为未来亚太地区最具发展潜力的国家之一。

　　十年前，全民航的旅客运输量不足5000万人，十年后，已超过了1.4亿，平均每天有5000多个航班在天上飞，安全压力非常大。以首都机场为例，十年前，首都机场的旅客年吞吐量是1600多万人次，十年后，已超过了4000万人次，高峰期一天进出首都机场的旅客超过了16万人次。由于负荷太重，我们不得不对首都机场的日起降架次作了不超过1100架次的严格控制。

　　人无远虑，必有近忧。我罗列上述数字是想说明，目前，中国民航的运行规模已发生了巨大变化，迫使我们必须思考如何在安全管理方面不断创新，以适应这种高速增长。

　　还有一个非常重要的因素：自2002年民航体制改革基本完成之后，民航的管理格局发生了巨大的变化，我们进行安全监管的主体，除空管外，大都与民航总局没有了行政隶属关系。随着民航经济管理政策的放宽，

航空运输的投资主体也呈现多元化的趋向。在管理体制发生变化的情况下，怎么有效地进行安全监管，这也是我们需要面对的新课题。因此，在今年年初的全国民航安全工作会议上，我们的主报告标题中特地加了四个字“创新管理”就是这个意思。在安全管理上，我们不能走一步看一步，不能只看眼前，必须要着眼于长远，未雨绸缪。这就是我们推出安全审计的着眼点。

　　安全审计的重点是解决规章的

执行力问题

　　问：目前，我们在安全监管方面实行的是两级政府、三级管理。全国有七个地区管理局、二十多个监管办公室在对所辖地区的航空安全进行依法监管，所以，也有人怀疑安全审计的必要性。您怎么看这个问题？

　　答：安全审计是一种政府安全监管行为。我们对安全审计的定义是：依据国际民航组织标准和建议措施、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国民用航空法》及相关法规、民航规章、标准和规范性文件，对航空公司、机场、空管等单位进行的符合性检查。

　　请注意，“符合性检查”这五个字。

　　民用航空是一个高度国际化的行业，中国民航的安全管理，除了我们自身几十年积累的一套行之有效的经验之外，也借鉴了很多国际上的先进做法，特别是在安全法律法规方面，我们奉行了很多的“拿来主义”。

　　在民航现行的法律法规中，安全方面的法规是最多最完善的。我们的安全法规、规章有81部，还有诸多的标准和程序。前一段时间我们有一部在业内征求意见，但却引发了业外媒体广泛关注的规章《民用航空飞行标准管理条例》，甚至对乘客影响安全的行为都作了规定，可见我们的安全法规之详尽。但是，这些法规执行得怎么样？我们一直没有很好的办法解决这个问题。几乎每次发生不安全事件，我们都能发现有章不遵、有规不循的问题。所以我们想通过安全审计这种办法，对各个安全主体进行规章的符合性检查，解决规章执行力的问题。法规、规章不能只贴在墙上、放在柜子里，要体现在行动中。

　　的确，我们的地区管理局、安全监管办公室平时也在做这方面的工作，每年都会开出大量的罚单。但安全审计与之并不冲突。地区管理局、安全监管办公室平时的安全监管工作就像对一个人的感冒、头痛之类的小病进行诊断，而安全审计好比是对一个人进行全面的体检，看你是处于健康状态还是亚健康状态，甚至是不是需要暂停工作住院治疗。做出这个诊断之后，还要向社会公布，督促企业改进。

　　我们日常的安全监管是常态的、动态的；而安全审计是非常态的、定期的、全面的、系统的、强制的。

　　中国民航安全审计扩大了国际安全审计的内涵

　　问：安全审计是中国民航的独创吗？

　　答：应该说，安全审计不是中国民航的独创。它是国际上目前航空发达的国家比较通行的做法，中国民航总局只是延伸和丰富了它的内涵。

　　针对不断变化的新形势，世界上航空管理先进的国家以及国际民航组织一直在不断努力想办法改进航空安全管理水平。

　　目前国际上的安全审计大致上分两种：一是国际航协针对航空公司的安全评估，是自愿的；一是国际民航组织针对缔约国政府的。

　　20世纪90年代初，一起外国航空公司在美国本土发生的空难，引发了美国联邦航空局（FAA）启动实施了针对外国航空公司的安全评估计划（IASA）；同样由于1996年一起导致160多名德国旅客丧生的外国航空公司发生的空难，使欧盟启动了针对外国航空公司的安全评估计划（SAFA）。这个计划启动以来，欧盟的航空安全监管部门已对飞入欧盟的外国航空公司实施了27000多次停机坪检查。今年，欧盟还对外公布了90多个安全状况不良的航空公司“黑名单”。

　　2003年6月，国际航协正式推出了针对成员航空公司的国际运行安全审计（IOSA），评估的范围涵盖了公司组织与管理、飞行运行、航行管制及飞行签派、航空器工程及维修、客舱运行、航空器地面服务、货运（含危险品运输）和运行保安等8个方面，并于2005年底开始，把运行安全评估作为新航空公司加入国际航协的唯一安全资格。

　　以上三种都是针对航空公司的安全评估。

　　为了审计各缔约国政府的安全监督能力，1998年，国际民航组织第32届大会通过决议，自1999年1月开始对所有缔约国政府进行“定期、强制、系统和协调一致的安全审计”。对“基本航空立法”、“具体运行规章”、“国家航空系统和安全监督职能”、“技术人员的资格和培训”等8项关键要素进行重点审计。目的是通过促进各国执行国际标准和建议措施，来加强航空安全。明年，中国民航总局就将接受国际民航组织的安全审计。

　　国际民航公约附件中，与安全有关的附件共有17个。除了航空保安目前是单独进行安全审计之外，其他16个附件都已被纳入了安全审计的范围。

　　中国民航的安全审计正是在这种国际大背景下出台的，不同的是，除了针对航空公司，我们还增加了对机场、空中交通管理的安全审计。中国民航的安全审计是围绕组织管理、规章制度、运行管理、资源配置、信息管理、应急处置和人员培训这7个要素，采取询问、查阅、现场检查等方法，对被审计方有关运行部门和作业现场进行实地检查，目的就是督促企业更好地执行政府制定的规章和标准。这种安全审计是强制的、定期的、系统的、透明的。

　　安全审计之后要有说法

　　问：中国民航的安全审计周期是多长时间？是否也会进行分类？审计结果会对外公开吗？它会不会使政府与被审计单位形成对立？

　　答：这次试点之后，除了给被审计单位提出整改建议之外，我们还会进一步修订完善我们的审计手册。明年正式铺开后，提前60天通知被审计单位，准备以4年为一个周期。在第一次审计基础上，24个月以后要复审一次。审计之后肯定会有一个说法，也必须要有一个说法，以保证审计的严肃性、公开性、透明性。我们准备把审计结果分为三类：一类、二类和三类。审计结果为一类的，是符合性较好、安全运行较稳定、社会认可度较高的单位，民航总局将积极支持其发展，鼓励其运行；审计结果为二类的，属于基本上安全、但还存在一些隐患或缺陷单位，民航总局将督促其整改，整改期间对其直接相关的运行，作适当限制；审计结果为三类的，属于系统上存在较大隐患单位，如果不立即进行整改，运行安全就得不到有效保证，我们就会采取果断措施，甚至勒令其中止运行。

　　安全审计实际上是一项双赢的工作。对于航空运输企业来说，安全是一切工作的前提，否则效益、业绩等都无从谈起。你见过世界上有哪个著名的航空公司或者机场在安全方面屡屡遭人诟病吗？那些知名企业的安全度和它的知名度一样可靠。政府主动指出企业在安全管理方面存在的缺陷，是在帮助企业提高安全水平，堵住可能出现的安全漏洞，大家的目标是一致的，不会也不该形成对立。

　　问：这次为什么要选择深圳航空公司、深圳机场、深圳航管站作为试点？

　　答：这三家单位都有相当的规模，全是独立实体，不论是对规模大的、还是对规模小的企事业单位均有一定的借鉴意义。其次是这三家单位的安全状况比较稳定，管理也比较规范，便于摸索试点经验和具体数据。

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