十年一剑的伊春国有林改

　　核心提示

　　7月20日，国家林业局召开新闻发布会，宣布东北伊春国有林权改革试点正式启动。伊春试点的启动，意味着我国有林区改革迈出关键性一步。

　　这个改革申请了10年，经历了各种艰难困阻。在试点期间，“林改”需要解决评估缺失、收益分配和如何市场化等各种难题。

　　徐长思又可以心安理得地与自己的山林为伴了。

　　徐长思的林地有33公顷。

　　这片林地之前是国家的。2003年4月，徐长思以8万多元的价格从黑龙江省伊春市桃山林业局买下，合同期限70年。

　　“以前政策没有下来，总有一些担心，怕政策变了，林子长成了不让采伐咋办？”8月31日，站在整饬一新的林地里，徐长思对记者说，“现在总算是踏实了”。

　　7月20日，国家林业局对外宣布，正式批复黑龙江省伊春市进行国有林区林权制度试点改革，同时批准5个先行试点地方林业局，老徐所在的桃山林业局名列其中。

　　此后的8月15日，黑龙江省人民政府办公厅正式下发《黑龙江省伊春林权制度改革试点实施细则》(简称《细则》)，至此，我国国有林权制度改革试点，正式进入微观操作阶段。

　　国家林业局副局长雷加富说，伊春在东北、内蒙古重点国有林区具有一定的典型性和代表性。伊春开展林权制度改革试点，肩负着探索路子、积累经验、建立和不断完善相关政策的任务。

　　这次林改从申请到批复，共酝酿了10年。尹艺经历了改革酝酿10年的所有困难。

　　他是伊春市资源林政局调查设计科科长。即便如此，尹艺知道，试点工作仍存在各种困难。因为，这是国有林的第一次林权改革，伊春也是全国唯一试点地区，改革的尺度和所处的条件，都处于摸索和完善阶段。

　　400元的“高工资”

　　伊春市桃山林业局的平均工资是261元。由于国有民业资源严重枯竭，导致林业职工贫穷。

　　王良选53岁，是徐长思所在的桃山林业局神树林场的工会主席，36年工龄，每月工资总额436元。工资是全林场中最高的。

　　神树林场现有职工452人，在岗73人，人平均工资不到370元，超过400元工资的，人数不过十几个。而伊春市整个桃山林业局的平均工资只有261元。

　　窘境来自于林木资源的枯竭。1996年，伊春地区木材的年产量开始从240万立方米减为136万立方米。根据国家林业局披露的资料，伊春现在可采伐的成熟林蓄积量由开发初期的3.2亿立方米下降到610万立方米，下降了98%.在伊春所属的16个林业局中，有12个局无成熟林可采，另4个局严重采伐。桃山林业局还有些林木可伐，但它一年也只能完成2万立方米的木材生产指标。而在以前，桃山一年能伐木60万立方米。

　　进入上世纪90年代，与伊春一样，我国其他国有林区也同步进入体制性、资源性、结构性和社会性四大痼疾的围困中，资源严重枯竭。这直接导致了林业职工普遍处于贫困状态。

　　“从1997年开始，除了林业管理人员，大部分的林业职工都处于无活可干的境地，下岗的占一半以上。”尹艺介绍说。

　　桃山林业局在册的8261名职工中，下岗分流的人数是4137人。“那些下岗的林业职工别的也不会干，只能给山下的农民干些锄草等零工，一年的收入也就二三千元。”作为工会主席，王良选经常会在职工中走动。

　　申请10年的“林改”

　　伊春林权改革申请10年，直到今年1月4日，国务院第119次常务会议上，正式批复伊春试点。

　　桃山林业局是伊春林权试点中的试点。2003年，桃山就开始允许个人承包国有林。

　　“到今年正式试点开始前，已有9461公顷林地‘由国有变成了民有’”。桃山林业局资源林政科科长高汉振说。

　　“那时，既没政策，上级也不支持，先行的试点走得百般艰难。”高汉振至今还记得，曾有国家某主管单位的负责人来视察，了解情况后甩出这样一句话：“你把林子都卖给了个人，我还管谁去？”

　　国有林权试点的阻难，尹艺体会更深。他参与了伊春林改试点申请的全过程。“申请于1996年就已开始。”尹回忆说，“当时林业部的答复是，伊春是国有林业区，不是地方林区，这个需要研究。”

　　“没人批，也没人敢批，国有林地所有权的转让，还没有先例”。当时参与试点申请的伊春市一位领导说。等到2000年，国家林业局下文否定了伊春的申请，理由是国务院没有明确林权改革问题。

　　当时有争议让尹艺记忆深刻：一是国有林地流转私有没有法律的依据；二是政府担心可能出现“一卖了之”的情况，造成国有资产的流失。

　　转机出现在9号文件的出台。“9号文件为试点工作提供了法律的依据。”尹艺说。

　　2003年6月，我国出台了《中共中央国务院关于加强林业发展的决定》(中发(2003)9号文件)。文件规定：在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。

　　此后，就是不断地给国家林业局上报试点方案。“每次上报的方案，最后保留的只有二三条，其余的都被否决了”，尹艺说，“方案我们改了20多次，省里向林业局上报的方案也前后修改了4次”。

　　2006年1月4日，在温家宝总理主持召开的国务院第119次常务会议上，正式决定将伊春设为国有林权制度改革试点，认为“伊春的试点是落实中央决策的一项重要举措，是国有林区改革迈出的关键一步”。

　　评估与收益分配难题

　　缺少专业资质的评估机构，以及流转收益如何分配，都需要伊春试点来探索和完善。

　　试点通过后，难题依旧接踵而至。

　　尹艺一度曾感到头痛的是，没有一个专业的林业评估公司，对国有林资产进行评估。

　　在申请中，尹艺上报了育林资产评估公司。在最初几次审批中，它都没被通过。因为国家林业局的要求是，必须具有“森林资源资产评估资质”的资产评估机构才可以进行转让林地的资产评估。

　　但“育林”只是一家地方上的综合评估公司。“其实，目前国内的评估公司都是综合性的，都没有林业局所要求的那种评估资质。”尹艺说。

　　育林是伊春规模最大的一家综合性评估公司，之前已做过一些林业方面的评估。

　　“现在，允许育林来做评估，也只是个折衷的办法。”

　　目前，林业局正在会同中国评估协会、财政部进行专职人员的培训工作已经启动，要求各地林业部门的相关人员参加培训。目的就是要首先培养出一部分具有该领域专业知识的专业人才，以后的评估机构，要由完全具备该领域专业知识的人员组成。

　　而更让人困惑的是那些林权转让后的收益该如何分配。

　　伊春此次试点的林改面积有8万公顷，目前已流转的林权是2万多公顷，已收回的现金有1个亿左右。这些现金该如何分配成了伊春的一个难题。

　　按照国家林业局的规定，试点期间，国有林地承包经营所取得的收益，上缴财政，纳入财政预算，全额返还试点林业局，主要用于支付拖欠承包经营职工的工资、承包期间的养老保险、森林资源经营管理等。

　　尹艺说，整个收益分配流程已经完成，现在就等着收益管理办法的出台。

　　根据伊春市林管局的测算，根据目前的市场价格，流转8万公顷现有林，30年后的收益是72亿元，如果今后发展60万公顷国有林转让，30年后的收益就是540亿。

　　在支付了伊春所有林业工人的拖欠工资5183万后，再扣除林地承包工作前期工作费1659万，流转后仍有大量资金盈余。

　　“所以流转收益分配的问题，还要再研究”。伊春市政府宣传科科长刘子军对记者说。

　　“目前，《资产所收益管理办法》还没有制定出来，此前上报的方案已经被国家财政局否定了”。伊春财政局一位工作人员透露，“现在全部的收益都暂时放在财政局统一储存，各试点林业局每天下午4点前将当日的流转资金全额上交，只进不出，待具体的管理办法出台后再进行分配”。

　　用白条买林

　　为了能让更多林业职工买林，伊春允许当地林业职工用政府白条来购买国有林。

　　徐长思不关心那几亿元该如何分配，他只发愁怎么才能承包这些树林。

　　1994年老徐下岗。他就和亲戚一起做起了买卖。“当时也是苦得很，前后跑了八九年买卖，也没挣到钱。”回忆当时的情景，老徐一脸无奈，“除了摆弄林子，别的啥也搞不好”。

　　2003年，老徐听说可以承包国有林了，但33公顷的林子需要8万元。这8万元也让老徐愁了好长一阵子。

　　老徐从亲戚那儿借了7万多，再加上林业局一次性买断了他的工龄的16900元，才让他顺利承包了国有林。

　　按照如今《方案》的要求，承包经营林地的对象是试点林业局的林业在册职工。而这些林业职工就没有老徐的好运气了。他们现在要支付的承包费要比老徐那时贵出一倍有余。目前每公顷的林木转让费是6000元左右。

　　“现在的情况不是无林可买，而是我们没钱去买。”

　　刘凤霞说。刘也是1994年下岗的职工，在过去的12年里，刘和大多数同期下岗地职工一样，只是间歇性的在林场的附近地区打些短工，一家人的收入每年3000元左右。

　　神树林场的一份包含93人的“林地承包经营者”名单显示，实际上真正作为林场在册职工的，不到10人。

　　根据《细则》要求，为了最大限度让利于林区职工，流转的价格可以低于评估的价格，但最大的让利幅度不能超过20%，并且要报改革试点领导小组办公室审批。

　　“这对于解决实际问题远远不够”。王绍文说。于是，就出现了林业职工用政府的“白条”购买林地的现象。

　　据了解，目前，各个试点的林业局为了解决职工购买资金的难题，有限度地为职工提供无息的贷款。但是，由于各林业局自身的困难，提供给职工的贷款并非现金，而是“白条”———职工在与林业局签署贷款合同之后，便可以利用这些“白条”购买流转的林地，待林木收益后，再兑换为现金。

　　数额庞大的追加投入

　　虽然政府推出各种优惠政策，购买林业后，数量庞大的追加投入，仍使得大多数职工无力购买。

　　为了促使林业职工购买国有林，尹艺在方案中已经想了很多办法。“我们只有一个原则，职工的自有现金原则上要保持30%左右，举例说，一块价值10万元的林地，职工原则上要出现金3万元。”

　　而且30%的比例并不绝对，各个试点的林业分局可以根据自己的情况决定，最少的比例可以降低到10%，而以前拖欠职工的工资也可以抵现。

　　在付款方式上，试点的林业局也有不同的措施，对于一次性付清购买款的，人工林给予10%的优惠，天然林给予30%的优惠。分期付款，按照4比3比3的比例，来偿付买林款项，同时可以有5年的还款期限。

　　具体而言，第一年交纳买款的40%，第三年交纳30%，第五年交纳30%。对于特别困难的职工，第一年的40%，也可以放宽到只是交纳40%中的10%即可，但是绝对不允许出现不交钱即可以获得林地的情况。

　　即便如此，仍不能全部解决问题。王绍文场长介绍说，在神树林场，付现最少的林地只交纳了2000元的首付资金。伊春资源林政局的资料显示，到目前已经流转的2.6万公顷林地，实际收取的现金不到一亿，仅占应得总收益的四分之一。

　　“有些林地虽然购买便宜，但它们一般都是林业局先期采伐不久的，所以会需要大量后续投入，多数林业职工是无力养护的”。王绍文说。

　　老徐的林地还算不错。

　　买下之后有很多成材的大树。但即便如此，到如今，他总共投入的资金也有26亿。

　　“我们的承包进展要慢一些，主要的问题就是没钱，林业职工太穷了。”高汉振表示，“林子生长周期长，速生林也要十年左右才能成材，其间森林养护经营的费用与职工生活的费用也不知从哪里来。”

　　市场化改革有待突破

　　试点林业局的森林资源管理只能是逐步剥离出来，林权转让的市场化措施也只能逐步深化。

　　由于涉及的是敏感的国有资产问题，在实际的操作中，伊春林权的改革试点还不允许完全按照市场化来运作的。

　　按照伊春市当初的规划，是要在全国建立第一个国有林木市场。

　　具体而言，就是把林木、林地资产变成资本，由资本进入市场的环节，使森林资源的依法有偿流转成为可能，职工并不需要采伐林木，通过出卖林木的所有权就可以获得收益，突破过去只有把林木砍了才能实现价值的概念。

　　“现在国家和省里的意见是暂时不放开这个市场，只是允许职工内部流转”尹艺说，“上头的考虑是，职工可能急功近利出售刚刚到手的林地，最终形成没有土地、没有林地而失去生活依靠的三无人员，引起社会不稳定”。

　　所以，《方案》最后确定的思路是，引导职工发展家庭林场，股份制林场，组织公司＋职工＋基地的经营形式，支持职工以林地使用权、林地资源和劳动力参与合作经营，暂时不允许林权的二次流转和多次流转。

　　在国务院批准的《方案》中，本次试点改革的重要任务之一是，建立国有资源经营管理的“新模式”。

　　按照国务院的要求，试点林业局的森林资源管理只能是逐步剥离出来，实行政企分开，建立权责利相统一，管资产和管人、管事相结合的资源管理体制。

　　伊春市林管局一位领导透露，国家林业局开始的意见，是希望黑龙江省级层面单独成立国有林资产管理局，与企业分开。

　　按照要求，代表国家行使国有森林资源资产管理权，负责国有林资源管理、保护和培育，然后各个试点林业局成立国有林资产管理分局，并把它作为试点实行与否的一个先决条件。

　　但这样就会出现林权证重叠的问题。现在，每一个林业分局只发一个林权证，涵盖该区域内的所有林地林木的产权。“如果再给每个承包经营单位发一个，就会出现两个林权证。”尹艺说。

　　对此，国家林业局给出的方案是，就相关的问题向全国人大法工委请示后，再根据人大法工委的答复作出最后的决定，“目前倾向于发两个证明，即林木所有权证和林权承包经营证。”国家林业局办公室一位工作人员电话里对记者说。

　　期待上千万的回报

　　徐长思在发展林上经济的同时，发展了各种短期的林下经济，他希望到期将有上千万的回报。

　　徐长思现在几乎全天泡在林子里：每天早上4点起床去林子里，下午5点多才回家，午饭也是自带，在山上解决。“自己的东西就不能再祸害了，得精心地侍弄。”

　　在老徐的规划中，林地被划分为用材林、种子林和经济林三个林区。目前，用材林栽植落叶松11.5万株，杨树1万株，云杉0.3万；种子林种植红松0.5万株；经济林种植五味子5万株，种植林下人参5亩。

　　“神树的五味子很出名，都出口到韩国、日本，现在湿的每公斤在10元左右，干的每公斤可以买到70—80元”徐长思的妻子张喜英是该林业局科技科科长，懂得五味子的经济价值。

　　“林地的回报期很长，最快的也要15—20年后才能获益，短期内发展林下经济，‘以短养长’，才可以保证职工自有林地的长期发展。”尹艺说。

　　尹艺始终觉得8万公顷流转量，似乎是少了一些。据了解，伊春本次上报的试点本来是8个，面积15万—20万公顷。后来只批下来5个。

　　在伊春林管局的计划中，流转林总面积要达到70万公顷，“如果我们试点成功了，还可以推广”。尹艺介绍，伊春的目标是60万公顷，“有这个数就可以把全市的林业职工安置好，而且还能让他们管林护林”。

　　现在管林护林的工作都是老徐自己来做。他在山下还培育了好多人参苗。等它们长大些，再移植到自己的林里。“到时候，那片林子将会有近千万的收益。”(刘伟)