|
行政推进节能降耗的困境
中国社科院世界经济与政治研究所所长助理何帆
最近由国家统计局、国家发展和改革委员会、国家能源领导小组办公室联合发布的两份单位能耗公报显示，上半年单位GDP能耗不降反升，同比上升0.8%。节能降耗的形势变得
更加严峻。中央政府对节能降耗工作高度重视。日前，国务院召开常务会议专门研究节能工作。国家发展和改革委员会亦与30个省、自治区、直辖市人民政府，新疆生产建设兵团和14家中央企业签订了节能目标责任书。
这些措施充分显示了中央政府对降低能耗这项工作的重视和决心。节能降耗在政府的施政目标中正在从软指标变为硬指标。中央政府的一系列措施势必影响到地方政府和企业的经济行为。然而，冰冻三尺，非一日之寒。想要从根子上降低中国经济的能源消耗，需要对中国的发展战略做出重大调整，目前这种依靠行政手段推进节能降耗工作在现实中不可避免会遇到诸多矛盾和冲突。
首先，用行政手段推进中央政府政策目标的实现一直以来是我们的“强项”。这种单一目标推进方式的特点是自上而下动员，不惜一切代价实现政策目标。然而现实的问题是，政府想要实现的目标是多重的，而这些目标之间又存在着相互矛盾的地方。经济增长必然带来能源消费的增加。中国需要的是在保持国民经济持续、快速、稳步增长的同时，通过提高能源利用的效率，逐渐实现能耗的降低。我们无法承受中国经济列车急剧降速甚至停车的风险。
从两份公报中可以看出，以行业而论，单位增加值能耗出现上升的行业有煤炭、石油石化、有色金属和电力行业；单位能耗出现下降的行业有钢铁、建材、化工和纺织行业。这和中国经济正处于热火朝天的“重工业化”是有关的，也折射出中国产业结构中制造业的发展领先于服务业的问题。在本轮经济增长周期中，中部和西部地区开始突然发力，但是在这些地区，带动经济增长的要么是能源或重化工业，要么是大规模基础设施建设，这将使得中西部的能耗指标雪上加霜。事实上，从各个地区来看，经济发达地区的能源利用效率相对更高，例如广东单位能耗全国最低，能源利用率全国最高。北京、上海、浙江、江苏等发达省市的能源利用率也居全国领先行列。相反，中西部地区的宁夏、青海、内蒙古、甘肃、河北、辽宁、吉林、四川、湖北、陕西、黑龙江等地单位能耗处于较高行列，其中宁夏为全国最高。通过行政干预推进节能降耗必然忽视各个地区、各个产业的具体情况，国家要求降低能耗的目标和经济增长、地区平衡发展的目标会出现冲突。
其次，将降低能耗的指标分解给各个地方政府并没有解决中国能耗居高不下的问题。地方政府固然可能具有狂热投资、攀比经济增长速度的问题，但是，中国经济中能源消耗较多的根源也是与宏观政策和产业政策有关的，中央的有关部门不做政策调整，地方政府仍然在过去的政策环境约束条件下，其行为很难有根本性的调整。导致能源浪费的原因是多方面的：扭曲的定价机制使得资源错误配置，能源价格过低自然导致能源利用的低效率；缺乏有效的奖惩机制使得企业没有积极性节省能源消费，企业利用或开发节能的技术并未得到税收或补贴方面的优惠，能耗高的企业或项目也仍然会堂而皇之地通过审批、逍遥法外；制造业畸重和强调出口使得中国的产业结构越来越向那些能源密集度更高的行业集中；缺乏长期和协调的能源战略使得企业难以做出长期的投资，政策的摇摆不定带来了能源部门发展的徘徊不前；对煤、油、电以及对节能的管理属于典型的多头管理且职权划分并不清晰，在具体的管理当中又掺杂着部门利益的影子，所以有时候是谁都想管但都没管好，有时候却是各部门都不管；能源行业企业多为大型垄断企业，已然成为了一个庞大的利益集团，形成了对能源体制改革的强大阻力，也增加了监管的难度。如果上述种种全国性的体制问题不改变，仅仅把板子打在地方政府的屁股上，靠签订“军令状”的方式让地方政府想办法降低能源，即使一时有效，也是难以持久的。
第三，行政干预的方式即使能够在短期内起到立竿见影的效果，但是其带来的问题可能比解决的矛盾更多。在政府主导型的经济发展和GDP增长作为地方官员考核的硬指标的背景下，国有企业内在扩张冲动从根本上说还是与地方政府的GDP增长冲动联系在一起的。而地方政府的GDP冲动又与我国一直以来的行政体制和中央政府的产业政策有关。在行政干预的强大压力下，地方政府为了保持本地的经济增长同时又要对中央政府“有个交待”，就非常可能通过数据造假等方式“欺上瞒下”。一旦中央获悉这些举动，就必然对地方的经济活动给予更多干预，如此一来，政策目标可能顾此失彼，出现恶性循环。通过管“乌纱帽”来推进政策目标实现是可以的，但关键是要“把激励机制搞对”。
我们认为，节能降耗政策意义重大，但是，解决这一问题并不一定要追求一时之效，也未必要借行政之力，推进这项工作的开展，从根本上来说要回归市场化改革，运用经济和法律手段推行“高成本使用能源的约束政策”，即理顺能源价格，改善能源管制，抑制能源低成本消费，将低成本使用能源的鼓励政策改为高成本使用能源的约束政策，并应考虑通过立法的形式制定和执行更严格的行业节能标准。此外，如果能够借助节能降耗的东风，切实改革以往的官员政绩考核标准，扭转地方官员以GDP增长为核心的政绩观，并改善中央政府的管理体制，则不仅能真正实现节能降耗的目标，而且还会为中国经济的长期发展创造更适宜的条件。（摘自：中国经营报） (中国社科院研究生院博士管清友对本文亦有贡献)
| 
