内蒙古新丰电厂违规案发始末

　　本报记者 杨磊

　　呼和浩特报道

　　8月18日，位于呼和浩特市敕勒川大街1号的内蒙古自治区政府大院陷入空前的沉寂。经常穿行其间的某中央媒体驻内蒙古记者说，采访涉及的每个部门都保持沉默，这是他在此工作这几年中前所未有的事情。

　　温家宝总理16日主持召开国务院常务会议，对内蒙古新丰电厂项目违规建设和发生的重大施工事故作出严肃处理，责成对项目违规建设负有领导责任的内蒙古自治区人民政府主席杨晶，副主席岳福洪、赵双连向国务院作出书面检查。此前，中国罕有省级政府因执行中央政令不力而被通报批评的情形。

　　同时在自治区政府机关内流传率最高的文件悄然变成了被打印出来的人民日报评论员文章。从8月16日开始，《人民日报》3期发表评论员文章，以内蒙古新丰电厂违规案为由头，强调“增强大局意识，确保政令畅通”。

　　这使得新丰电厂事件开始具有某种令人熟悉的行政色彩。从2003年起，内蒙古经济增长率就居全国第一；今年上半年，内蒙古经济增长率高达18.2%，投资增长43.5%，分别超过全国平均水平7.3和12.3个百分点。

　　而本报记者8月17日在新丰电厂现场看到，该电厂已经重新开始“保护性施工”。

　　电力缺口下的投资热

　　新丰电厂违规案发，源于2005年7月8日的一场事故。这次事故导致6人死亡，8人受伤。事故发生后，中央调查组进驻事故现场。

　　也就是从此时开始，该项目的更多细节开始被外界所掌握：这个建设规模为2台30万千瓦燃煤机组，工程总投资28.88亿元的庞大项目居然是一个违规项目——新丰电厂的建设一直没有获得国家发改委的核准。

　　8月17日上午，曾经参加调查组的一位官员在北京接受本报采访时说，“对于这个电厂违规建设，丝毫不觉得震惊”，他说，相对于内蒙其他违规电厂项目而言，这个项目并不是很大。

　　调查组认为，该项目在建设过程中，当地政府有关部门和企业存在越权审批、违规批准征地、虚假申报、突击建设、违反招投标程序等严重问题，尤其是在国家有关部门将其确定为违规项目、明令停工后，建设施工仍未得到制止，是一起典型的漠视法纪、顶风违规并造成严重后果的事件。

　　这并不是事实的全部。根据调查组的调查结果，至此次问责时，内蒙古全区违规建设电站规模高达860万千瓦，相当于14个新丰电厂的规模。这些项目大部分集中在2002年至2004年间开始密集动工。

　　上述调查组人士说，这种违规项目密集上马的情况，在2002年之后一度变得非常普遍，但国家对内蒙古的监管一直都在强化，“2004年开始，几乎每隔半年就会对内蒙古的违规现象进行一次批评，无论是发改委、电监会还是环保总局，都如此做过”，但当数据摆在调查组眼前时，这位人士坦言，“已经不能用震惊来形容”。

　　他说，在这个环节中，地方政府试图造成“既成事实”的意图非常明显。

　　“如果将这些项目全部下马，至少要造成400亿元的损失”，据说，这是调查组在对内蒙古违规电厂项目进行调查时，最经常听到的话。

　　而来自内蒙古自治区政研室的一位人士说，自治区政府的大力支持，源于中国从2003年以来渐次严重的电荒和随之引发的电力建设升温浪潮。

　　2004年，国家电网公司系统拉闸限电的省市达26个，内蒙古也出现近20年来最为严重的缺电局面。最直接后果是，2005年内蒙古全区缺装机容量550万千瓦，2005年至2007年全区年缺电均在400万千瓦以上。

　　这就造成了一种奇怪的现象：一方面，内蒙古拥有大量可以发电的煤炭资源，另一方面却又受制于装机容量而导致用电缺口。

　　这也是内蒙古最经常用到的一个理由：作为经济欠发达地区，内蒙古需要大量的投资带动经济发展，而无论是吸引外资还是拉动区域内消费，电力缺口都必须得到极大改善。

　　据内蒙古电力协会的一项调查，从2002年到2005年，内蒙古电源项目新增134个，总投资达4000多亿元，装机总量在8434.5万千瓦。如果加上已具备的1435.726万千瓦时的装机容量，最晚到2009年，内蒙古的装机总量将达到近亿千瓦。

　　8月10日自治区常务会议：

　　曾研究落实国务院要求

　　国务院常务会议的公开批评短时间内就在内蒙自治区政府系统造成巨大震撼。此前，当地官员普遍认为，作为西部大开发的重心之一，内蒙古有充分的理由在宏观调控中“独善其身”。

　　据悉，在内蒙古自治区系统的多次会议上，该区官员在涉及宏观调控的话题时，一个基调是“当前和今后的一个时期，国家将继续加大宏观调控力度，这对内蒙古来说，是一个重要而现实的有利机遇”。

　　这个基调的出台背景是，从2003年开始，内蒙古经历了多次宏观调控，非但没有受到影响，反而逆势而上。也就是从此时开始，内蒙古的固定资产投资热情再也没有回落过。

　　数据显示，内蒙古已连续几年GDP增速位居全国前列。2003年，内蒙古创造了国内生产总值、规模以上工业产值、固定资产投资三个增速全国第一的“奇迹”。今年上半年，内蒙古的固定资产投资增速更是位居全国第五，GDP增速全国第一,高达18.2%。

　　此前的2005年10月，记者在采访呼和浩特市委书记韩志然时，他曾经明确表态，在电力资源方面，呼和浩特的长远规划是获得至少200亿元的收入。

　　同时，在内蒙古政府系统还有另外一种观点：宏观调控一直以来的手段都是“有保有压”，无论是从资源优势还是经济基础来看，“内蒙古都应该是被‘保’的对象”。自治区党委政策研究室副主任张太平说，内蒙古拥有庞大的资源而不能开发，这是不现实的。

　　这也是内蒙古一位官员的一份讲话中的核心观点。在这份讲话中，该高层认为，“宏观调控中，国家坚持‘因势利导、区别对待、合理利用、控制增能、扶优汰劣、优化结构’的原则，扶持的资源开发、加工制造和高新技术等产业，正是我区要着力发展的重点；限制的过剩落后生产能力，也是我区想要淘汰的重点，有利于我区产业持续健康发展”。这也就意味着，内蒙古发展“整体方向是对的，可能在具体实施中与中央的政策有所偏差”。

　　“投资过快，经济偏快，主要原因在地方政府。”国务院发展研究中心宏观经济部研究员张立群说。

　　他指出，今年是“十一五”规划第一年，一些地方上项目、加快发展的冲动十分强烈。为此，中央政府已经并且正在“打招呼、做工作”。

　　就在7月份，温家宝总理三次强调了必须遏制固定资产投资过快、宏观调控措施执行不力的现象。此后，国务院开始采取一些行政性措施来强化宏观调控。

　　据国家统计局数字，今年前7个月，中国城镇固定资产投资折合成年率增长了30.5%，意味着7月份当月的同比增幅约为27%，表明控制投资的努力正在取得成效。也就是在这个时候，内蒙古的固定资产增速开始引发外界争论。

　　这种争论在7月底8月初达到高潮，内蒙古自治区商务厅的一位官员说，在当时就有说法，内蒙古在对宏观调控的理解上“与中央有所区别”，因而在8月10日左右，内蒙古专门召开了自治区常务会议，研究落实7月份温总理关于宏观调控的讲话。曾经参与此次会议的一位官员说，“当时的意见是，按照国务院的要求，该停的就停”。

　　而8月16日，国务院常务会议正式公布了新丰电厂案的处理决定。

　　全国一盘棋

　　新丰电厂案结果公布之前，内蒙古方面一直在等待该事件的明确结果：一个明显违规的事件受到处罚是不可避免的，但对于这个事件的处理结果，内蒙古方面显然有着自己的判断。国家鼓励西部地区大力发展能源、矿业、旅游、特色农牧业等产业，支持西部地区实现资源优势向产业优势和经济优势的转化，这是当地官员的共识。

　　在这种语境下，政府系统内曾一度很乐观：这个项目虽然违规，但内蒙古天生的资源优势及丰富的土地资源，为其提供了称为中国战略能源基地的可能，从这个角度来看，“投资快一点，项目多一点，对国家没有坏处”。因而，就连新丰电厂的管理人员都认为，这个项目获得再度批准不成问题。

　　但事实显然出乎很多人意料：一个违规项目的处理结果，导致了自治区主席和两名副主席的书面检查，并促使全区违规项目停工。

　　一个显著的迹象来自人民日报的评论员文章。《人民日报》在社论中呼吁，所有部门不要对中央政府的政策加以选择地实施，要树立“全国一盘棋”的观念。社论还表示，各级领导干部应该“着眼长远”，“讲实话”，并且要有决心“不盲目追求GDP增长速度”。

　　在从8月16日开始的连续三篇文章中，人民日报明确表示要“增强大局意识，要确保政令畅通”，并强调“坚决贯彻中央的决策和部署，不能打折扣，更不能各行其是，要坚决维护中央宏观调控的统一性、权威性、有效性。”

　　在特殊的时间背景下，新丰案件的处罚具有了令人熟悉的行政色彩。学者们的共识是，国家已经为此轮以遏制固定资产投资过热为首要目标的宏观调控措施，赋予了足够的权威性和行政震慑力。

　　此前，中国罕有省级政府因执行中央政令不力而被通报批评的情形。“这充分显示了中国强化问责制、确保宏观调控令行禁止的决心。”经济学家王小广17日对新华社记者说，当前的确存在中央政府积极调控、一些地方政府态度消极的情况。

　　学者们说，从最新公布的7月份宏观经济数据看，中国的固定资产投资和工业生产增幅都有所回调，但与宏观调控的预期目标相比仍不理想。显然，地方政府对中央决策执行不力给宏观调控的有效性带来了很大变数。

　　因而，《人民日报》社论指出，接下来，国务院检查组将特别关注各地官员在控制固定资产投资增速和减少“新开工项目”数量方面的政绩。

　　一位学者说，对于内蒙古式的增长与过热，过去半年间的收缩信贷等技术安排已被证明没有起到预期效果，因而，该事件的处理与“铁本案”相比，在路径选择上有了明显延伸——从处理事件当事人，到处理相关责任人，最终责令地方决策层进行自我检讨，“这样的议程设置本身就说明政府正在动用行政性宏观调控措施，对地方官员的政绩考核和施政评价开始更具明显指向性”。

　　张太平说，“这个事件将会对内蒙古的发展路径产生决定性的影响”。

　　7月份，一家国外投行曾经到内蒙古对电力发展情况进行了调研，结论是“至少有1000亿元的资产沉淀其中”；而就在8月18日，德国一家电厂设备