宏观调控敲响政府卖地生财警钟

　　□ 方益波

　　在过去的相当长时间内，不少城市地方财政收入对房地产及其相关产业的依赖度非常大，很多正在大干快上的城市建设项目，其资金都来自卖地生财的“土地财政”。越来越严厉的调控政策不仅给“发热”的楼市吹来了阵阵寒风，而且给这种“经营城市”思路敲响了警钟。8月15日，《瞭望》发表署名文章为我们剖析了这一现象。

　　“控地”让地方财政吃紧

　　杭州市地税部门日前对今年该市房地产行业地税收入作出“前景堪忧”的预测。

　　地税部门称，随着国家调控力度的加大，杭州2006年的

房地产行业地税预计将减收14.31亿元，下降25.14%。

　　在房地产业一度热闹火爆的这个城市，这样的趋势在去年已经出现。

　　杭州房地产开发较为集中的西湖区，在“调控”的声声警钟中，地方财政收入已是“新旧两重天”。

　　去年西湖区的地方财政收入总体增幅和营业税等主体税种增幅和往年相比产生了较大回落。该区负责人承认，最主要的原因就是受宏观调控影响。

　　从2004年到2005年，西湖区房地产业地方财政收入增幅由55%降至9%，所占份额从54%降至46%。营业税增幅从30%降至2%以下，占地方财政收入份额从55%降至46%。

　　今年一季度的统计表明，西湖区房地产企业入库税收同比下降达45.1%，受此影响，西湖区的地方财政收入同比下降10.2%。

　　杭州全市的情况也不容乐观。一季度，杭州市房地产企业入库税收为23.14亿元，下降13.2%，导致杭州市财政收入增幅出现较大回落。市财政负担压力增大，一季度全市财政支出增幅高于收入增幅9.5个百分点，市本级更高出19.6个百分点。

　　财政收入的减少令很多城区感到头疼，有的财政局长抱怨“区财政快成吃饭财政了”，有的城区要求一年内暂停手提电脑、数码相机等电子用品的采购，部门预算总体保持零增长，“准备过紧日子”。

　　“分税制”衍生“卖地生财”？

　　在浙江不少地方，土地出让金已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。调查表明，2003年绍兴县的土地出让金收入为19.2亿元，占预算外收入的69.3%；金华市的土地出让金收入为20亿元，占预算外收入的58%；义乌市的土地出让金收入15亿元，占预算外收入的60%。很多发达地区的地方财政就是“土地财政”。

　　国务院发展研究中心的一份调查报告指出，在现行分税制下，增值税的75%上交中央，25%留作地方，近几年来增长较快的所得税也改为共享税，使得像浙江这样的经济发达地区，尽管财政收入大幅增长，但地方财政收入在总收入中的比重不高。如义乌市2003年的财政总收入近59亿元，地税收入只有13亿元。绍兴县的制造业对GDP的贡献达60%以上，但是，对地方税收的贡献份额却只有27.9%。相比之下，由城市扩张和土地占用带来的税收，包括建筑业和房地产业的营业税和所得税及耕地占用税等则全部由地方享有。“摊大饼”式的城市扩张因此成为地方政府扩充税源的最有效途径。

　　在巨大的利益驱动下，很多地方政府大举卖地生财。浙江余杭前几年有一个比较极端的例子。从1999年到2002年的4年中，杭州市余杭区发生了一股大规模的“卖地”运动。当地政府把和杭州市区接壤的36000亩土地陆续低价出让给开发商。这批土地中有相当部分“圈”而未开，成为企业“储备”。有的企业一次就“圈地”达数千亩。有的企业只是草签了一份协议，就控制了很大一块土地。有的企业作为招商引资进驻，享受各种优惠政策。

　　据调查，余杭区从1999年到2002年底，签订出让合同转用、征用的商品房用地就达3l405亩，加上草签的，总计达到36000多亩。而从1999年到2001年，杭州老市区总共才推出商品房用地7859亩。余杭这三四年卖出的土地已超过杭州老市区10年的商品房供地量。

　　类似的故事还在许多地方发生。据记者了解，目前在杭州，还有一些土地圈而未开，有的圈地时间已经长达10年，经过层层炒卖，至今还没有开发。一些城市平民和农民被强行拆迁，而获得的补偿款根本就买不起价格快速上涨的住宅，在他们的补偿款和新建成楼盘之间，存在着巨大的差额利益。

　　数据表明，有“七山二水一分田”之称的浙江，土地稀缺对城市发展的瓶颈制约日益凸显。有关部门预计，5～10年后，浙江的一些城市将面临无地可用的窘况，这些年来大规模快速推进的城市化浪潮，将面临后继乏力的严峻态势。

　　有关专家指出，如果脱不出卖地生财的窠臼，本届政府搞建设靠卖地，以后的历届政府，是否还能有足够的土地来撑起“宏图伟业”呢？

　　摊开的“大饼”面临“煎糊”危机

　　有专家指出，这种依靠卖地生财的“经营城市”模式存在巨大的金融风险和政策风险。各地大规模的城市基础设施投资，主要资金都是来自以土地为抵押品的贷款，城市基础设施投资对金融的过度依赖加大了政府的财政风险。而且这些政府背景的贷款很容易受到宏观政策影响，发生大的波动。

　　浙江大学房地产研究中心主任贾生华教授认为，在宏观经济和房地产上升周期中，政府主导的“土地经营”模式可以形成“正反馈”——地价促进

房价，房价拉动地价，形成多赢局面，推动房地产市场过热；但是在下降周期中，同样会形成负反馈——基础设施配套制约房地产开发，房地产萧条限制政府配套能力，形成楼盘烂尾、区域停滞、资产缩水、不良贷款增加等多输结局，会进一步加剧房地产和经济周期的波动幅度。

　　从过去四五年的经验可以看出，在房地产市场看好，地价稳步上涨的情况下，土地很容易受到企业的争抢而拉升价格，政府可以获得大笔的财政收入，城市建设所需的资金可以通过土地出让收入归还银行贷款。“卖地生财”的“经营城市”模式所隐含的问题在红火局面下是显示不出来的。但是在最近一二年的宏观调控下，该模式有可能引发的危机正在隐约出现。

　　国务院发展研究中心的调查指出，浙江全省县以上政府财政债务已高达800亿元。在宏观调控缩紧土地和信贷阀门后，浙江不少城市的土地出让金收入急剧萎缩，在有些地方，已经出现经营性用地招拍挂低于底价，政府土地出让收入剧减的严峻局面。土地出让收入不足归还贷款时，应由政府财政兜底。但这些地区的政府贷款已超过了地方财政收入。

　　据戴德梁行统计，目前长三角房地产投资额占全国的份额均值为21.6%，高于长三角GDP占全国的份额均值17.7%，仅2002年长三角房地产市场销售面积就达5022.91万平方米，约占全国份额的25%左右，而且随着近些年该区域房地产业的迅速发展，估计这一比重可能会继续攀升到1／3。这一带的地方经济高度依赖于城市扩张效应，地方政府已经从财政收入、银行贷款等各方面深陷于房地产迷局。

　　已经摊开的城市“大饼”缺少了后续供应的“面粉”，就将面临“煎糊”的危机。目前，有的地方不少在建的“新城区”等基础设施项目投资资金吃紧，如果房地产市场继续冷清，这些风险就会成为经济萎缩的导火索。

　　专家建言中央与地方都要调整

　　贾生华说，通过这次宏观调控，有关方面应彻底反思房地产业和房地产市场的特殊性，从制度上建立房地产业长期平稳发展的基础环境，不要再停留在头痛医头、脚痛医脚的水平上。

　　据记者了解，在有些发达国家，有一种不卖地的“经营城市”制度，最基层的市政府完全靠不动产税，根据每一年财政支出的亏损和盈利，由当地市政府向议会报告，同时根据市场的变化，对不同区域内的不动产进行评估，根据最新的市场价值进行调整，确定不动产税的比例，用于维护城市的正常运转，包括公交、绿化养护、道路维护等。

　　这笔钱就是政府对当地社区建设，包括各种基础设施配套建设的最大财源。由于政府对配套基础设施投入资金进行了建设，该区域的不动产升值了，政府可以抽取的不动产税也随之增加，由此形成良性循环。

　　国务院发展研究中心蒋省三、刘守英等专家提出建议，可以尝试创立土地财产税，将现行的各种土地税费合并为三个税种：土地占用税、土地保有税和土地交易税，全部留给地方享用，让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收。

　　不少专家认为，在我国，从根本上使“经营城市”走出卖地生财的模式，一方面有赖于财政体制在事权与财权相一致原则上进一步深化改革；另一方面，必须从制度上打破政府垄断土地一级市场的格局，改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，变“投资性政府”为“服务性政府”，地方政府不作为城市投资的主导者，而是作为公共服务的提供者，形成多元化的城市公共投资机制，才能真正提升城市“经营”的境界。

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　　土地为何成调控焦点

　　土地之所以成为调控关键，原因有三：

　　一是部分地方政府盲目追求经济增长速度，片面依靠投资拉动经济增长。一些地方不顾资源支撑条件和环境承载能力，用行政力量推动投资增长，竞相“大上项目、上大项目”，而项目最终都需要落在土地上。

　　二是与盲目追求经济增长速度相伴随的是违法违规用地比例居高不下。一些城市违规用地比例甚至高达90%，而且违规主体主要是地方政府。

　　三是耕地底线面临失守威胁。国家“

十一五”发展规划纲要确定了未来五年我国耕地保有底线是18亿亩。而调查显示，我国现有耕地面积为18.31亿亩。这意味着，在“十一五”这5年中可供使用的土地只有3100万亩。

　　土地督察制度的出台，表明土地问题不仅已成为宏观调控的焦点，更是中央与地方统筹协调的关键点。