5年改革：顶着风险 踽踽独行

　　本报首席记者 章敬平

　　特约记者 包永辉 宿迁报道

　　拍卖槌，千斤重

　　2000年，决意医改的宿迁市府，喊出“强势发动、强行入轨、强制规范、强力推进”的口号。据称，这不仅显示市委书记仇和备受争议的“强人政治”风格，还凸显没有先例可循的医改的艰难。

　　彼时的宿迁市委、市政府确定了一个让人耳目一新的原则：“把卫生事业当作经济工作来看待，当作产业来办、项目来抓、企业来管，实体来运作”。按照先易后难的思路，宿迁市公立医院产权制度的改革率先从乡镇卫生院破题。拍卖成为点睛之笔。

　　一股非理性的医院投资潮，随着拍卖槌的起落，开始在宿迁医疗卫生界涌动。

　　回忆曾经的拍卖会，沭阳县委宣传部新闻科科长时潮说，当时最火爆的当属沭城镇卫生院的拍卖。起拍价翻着滚似的往上蹿，竞标者谁也不肯认输，数次较量，最后以全县最高价293万元成交。这样的天价也大大出乎政府的预料。

　　后来一了解，宿迁医改决策者察觉，少数投标者把拍卖会当成了慈善会，以为拿到的是免费的“

　　一些竞拍中的获胜者很快意识到，赢利远没想像的那样好，最后不得不转让他人。如沭阳县的钱集、汤涧、青伊湖等卫生院都出现了二次转让，这也成了不少人诟病乡镇卫生院改制失败的重要理由之一。

　　拍卖乡镇卫生院后不久，宿迁市就将改革的触角伸向了县以上医院的深水区，这一改革遭遇了更加顽强的阻击。

　　谈起公立医院的产权制度改革，宿迁市卫生局局长葛志健最难忘的还是宿迁的航空母舰——宿迁市人民医院那一波三折的经历。人民医院是1905年成立的拥有百年历史的老字号医院。它的前身名叫仁济医院，是一家教会医院。

　　2003年7月10日下午，宿迁四大套班子成员除仇和以外，一齐赶到人民医院会堂出席改制动员会。开会的时间到了，可以容纳近千人的会场只有十几个退休的老头，全体职工包括他们的家属近千人，挤在门外抗议改制。

　　“你说我当时那个急呀！可我嗓子都喊哑了，还是没人进场。一边是市领导尴尬地坐在主席台上，一边是医院职工围堵在门外，那场面别提多难堪了。”葛志健说。

　　为了表示改制的决心，时任市长的张新实面对十几名老职工，就像面对全体医院职工一样，完完整整地、认认真真地做了一个半小时的改制动员。

　　散会后，葛志健立即又召开了医院党委会，9名委员全部到会。葛志健神情严肃地说：意想不到的事情发生了，根子在领导班子，你们还有没有组织原则？

　　身心疲惫的葛志健凌晨1点刚回到家，就接到了仇和打来的电话，“为什么一心为大家着想，大家反而不理解呢？”

　　葛志健说：“主要是两条，一是既要大家理解、支持改革，又不让大家知道内情，工作没有做到位；二是既要让大家参与改革，又损害医务人员的利益，所以持低触态度。”

　　其实，宿迁市政府并不是想对医院职工隐瞒什么，而是因为收购方是一家上市公司，有严格的信息披露制度，在没有明确定下来收购之前，不希望外界知晓。

　　“那就把方案公开吧，收购方的名字可以暂时隐去。”仇和说。

　　收购方其实就是金陵药业集团，一家地地道道的国有企业，金陵药业集团出资7000万元，占70%的股份，宿迁市政府占30%的股份。由于长期受计划经济惯性思维的影响，当时的职工思想一时转不过弯来，他们最怕的就是被民营医院收购，沦为私企老板的打工仔。收购方案一公开，果然得到许多医院职工的理解。第三天，市四大套领导班子的原班人马再次在人民医院会堂召开动员会，医院职工全部到会。

　　宿迁人民医院院长杨伟民回忆说：“当时收购时之所以遇到那么大的阻力，关键是原来的少部分院领导制造谣言，从中煽风点火，误导了医院职工。我们来后向大家讲了三条：一是暂时不会裁人，岗位只作微调；二是有金陵药业强大的技术和资金支持，宿迁人民医院一定会有很好前景；三是来去自由。为了给改制后的医院造势，金陵药业集团专门从南京请来40多位鼓楼医院的专家到宿迁人民医院义诊，从早上8点一直义诊到下午7点，共义诊2000多人次。由于当时义诊的场面太火爆，公安局也不得不派出干警维持秩序。与此同时，还把宿迁人民医院100多名中层干部和业务骨干拉到南京参观金陵药业和鼓楼医院，实行一帮一的对口交流。”

　　其实，改制前的宿迁人民医院已到了难以正常运转的地步，到金陵药业集团收购时，账面资金仅剩13万元，现金1分没有，医院职工已两个月没发工资了。金陵药业集团接手后的前几天，每天都有三四百人围堵在院长办公室，他们不是讨要药品、设备欠款的，就是要求补发离退休人员工资的。

　　更令人忧虑的是，前来医院就诊的病人日益减少，偌大的医院已有一个星期没有开刀了。杨伟民说，他进驻宿迁人民医院后，处理改制的麻烦，累倒了，住进了医院，整个九楼，一个多礼拜，就他一个病人。

　　从百日维新到内部股份制改造

　　比起宿迁人民医院的改制，沭阳县中医院的改制就更为曲折。它在第一次被私有化的百日维新中铩羽而归，却在内部股份制改造中重获新生。

　　2006年3月19日上午，沭阳县中医院院长陆启兵和党委书记陈树年在院长办公室接受了我们的采访。讲起2002年中医院那一波三折的产权制度改革，亲身经历全过程的陈树年用了“惊心动魄”一词。

　　沭阳县中医院是县级综合性二级医院，前身为南京传染病医院，占地面积4.8万平方米，建筑面积2.8万平方米，职工350人，固定资产800余万元。同沭阳县人民医院一样，沭阳县中医院在当地拥有很好的口碑和市场，日子一直过得挺滋润。然而，随着医疗市场放开后民营医院的迅速崛起，这种“好日子”难以为继了。

　　靓女先嫁，好果先吃。在沭阳县政府的撮合下，新崛起的民营医院——仁慈医院决定收购县中医院。通过对中医院的的评估，净资产为300多万元，实有资产连同无形资产总计800万元。

　　陈树年至今仍清楚地记得，仁慈医院收购方，是农历2001年腊月24日也就是祭灶节那天进驻中医院的，从他们进驻的第一天起就遭到了全体中医院职工的强烈反对。职工们难以接受的是一家堂堂的公立医院竟然被一家成立没几年的私立医院收购，更不能容忍的是，收购方的某些股东原来就是中医院的人，“连业务尖子都算不上”，现在摇身一变颐指气使地当起了老板，而自己成了打工仔。至今令陈树年难以忘怀的一件小事是，仁慈医院的人来后，连何时吃饭、到哪里吃饭这样的小事都不告诉他这个办公室主任(陈当时担任办公室主任)，完全是“以占领者的姿态，吆五喝六，根本就没把我们当人看”。

　　情绪激动的中医院职工，为阻止这项收购案，甚至用大铁锁将门诊部大楼锁了3天，致使医院的经营无法正常地进行。陈树年说，自从仁慈医院进驻后，中医院的经营每况愈下：第一个月营业收入80多万，第二个月60多万，第三个月48万，而在没有改制之前，中医院的收入每个月平均都在100万左右。另据《沭阳县中医院在仁慈医院接管经营中2002年2月-4月医院损失数字统计》显示，中医院业务收入同比减少25%，门诊量减少12431人次，住院人次减少563人次，床位使用率下降15%，特别是发生医疗纠纷赔偿6起。

　　作为民营医院的仁慈，毫无疑问是冲着利益而来，而这样的业绩对他们来说无论如何是不能接受的。2002年的5月2日，仁慈医院只好黯然退出。

　　仁慈医院院长、当时负责接手中医院的王立兵说：“收购中医院失败的原因比较复杂。从中医院方来讲，主要是人们的思想观念存在问题，总以为打工者就是奴隶，老板就是主人。从仁慈医院方面来讲，有些事处理得也不好，比如应该拿出一些股份给中医院的业务骨干，这样就容易得到支持，但这个方案在仁慈医院的董事会上没有通过”。

　　从祭灶节那天的进入到最后的退出，仁慈医院收购中医院的美梦仅做了108天就遗憾地破灭了。收购计划虽然失败了，却唤醒、激活了“深受刺激”的中医院全体职工强烈的主人翁精神。

　　仁慈医院退出后，中医院的全体职工决定自己来填补这个空缺。在中医院的争取下，沭阳县政府以卖给仁慈医院同样的价格——800万元，将医院转让给全体职工，搞内部股份制改造。

　　“当时县里要求我们一周内交纳其中的400万产权置换金，但我们三天内就将钱交齐了！”说起当时医院职工参与股份制改造的热情，陈树年至今仍掩饰不住内心的兴奋。

　　对决策者而言，采取哪种改制方案并不重要，重要的是中医院有了活力，从这个角度看，他的目的已经达到了。

　　“5宗罪”

　　医改之剑，不仅让藏身于旧体制的既得利益者涌出无名的怒火，还招致官民两界的重重非议。

　　在进行乡镇卫生院产权改革之初，江苏省卫生厅就旗帜鲜明地对宿迁医改说了“不”。从1999年到2001年的7月，江苏省卫生厅至少四次组织人马到沭阳县调查乡镇卫生院的改制。

　　2001年7月17日，仇和出任中共宿迁市委书记的前夕，江苏省卫生厅提交了一份明确定性的调查报告，较为集中地体现了持批评态度者的五种观点，有人将之比喻为医改“5大罪状”。

　　第一大罪状是产权改革不规范。沭阳县乡镇卫生院产权制度改革采取的主要是拍卖转让的方式。民间戏称为“认钱不认人”，凡符合县卫生改革办公室认定条件的，皆有资格参加竞拍。竞拍过程中，中标的标准就是看出价的高低。

　　省卫生厅的调查报道秉笔直书道：不少竞拍者盲目乐观，凭一时冲动，哄抬价格，导致实际成交的价格远高于净资产额。因此，买主在四处借债，甚至是高利贷的情况下，才凑上了第一轮付款。由于中标价格与实际价值背离，在钱集、汤涧等卫生院出现了第二次转让，钱集卫生院第一次拍卖了283万元、汤涧卫生院181万元，第二次拍卖钱集卫生卖了216万元、汤涧卫生院161万元。在高额债务下，大多数乡镇医院的买主已没有进一步发展的能力，有个别乡镇卫生院由于基础条件较好，价格适中，买主重视经营方式和管理，医院效益有些增加，因而表现为两极分化，改制一年大多数乡镇医院的运行状态发生萎缩。此外，在转让合同中，卖方的承诺发生变化，如规定买主三年免缴税金，实际上一年之内就要交纳多种税金，导致买主产生严重不满情绪。

　　第二大罪状是用工制度混乱。调查报告言之凿凿地说，不少医院买主不论资质，不讲人员基本条件，擅自外聘人员，自认为改制后的医院是自己的，想用谁就用谁。

　　第三大罪状是职工的利益受到侵害。调查报道批评说，为了能尽快收回投资，民营医院普遍存在侵害职工权益的现象。收益分配无章可循，工资何时发，发多少，都由买主说了算。

　　据省卫生厅公务人员走访调查，绝大多数职工的收入较改制前减少。由于买主将购买医院费用、银行贷款利息以及缴纳的多种税费都摊入成本，一些医院改制后业务收入虽有增加，但职工工作量、工作时间加大，而工资反而减少。许多职工反映，法定假期被取消，养老、医疗、失业保险待遇难落实。

　　第四大罪状是医药市场混乱。沭阳县乡镇卫生院拍卖后，医药市场完全放开，乱办医、办医乱的情况又重新抬头，无证行医现象严重，假劣药品充斥乡村。在缺乏有效监管的情况下，社会上的游医药贩也纷纷冲击农村医药市场，农村医药市场处于无序竞争状态。

　　第五大罪状是医疗卫生机构的内部管理松懈。购买医院的业主向调查人员反映，由于买医院负债较多、风险极大，买主也只能注重经济效益。他们查看了6所医院，发现这些医院疏于医院管理和制度建设，诊疗行为不规范，医疗质量有所下降。

　　据他们了解，滥收、截留病人，强行挽留病人，小病大治，大处方和不必要的检查时有发生，严重损害患者利益，加重农民负担。医院之间竞争不规范，有的互挖墙角，争夺名医和病人。乡村医生看病无登记、用药无处方、收费无发票。乡镇防保所已完全实行有偿服务。一些以往免费下拨的基础免疫疫苗，现在也开始向群众收费，不交钱就不打预防针，背离了计划免疫工作的基本职责，存在着疾病流行的严重隐患。按规定，乡镇防保所从卫生院剥离后，承担着管理村卫生室和乡村医生的任务，但实际上只向乡村医生每人每月收取30元的管理费，并不进行管理，导致无证个体行医增多、诊所管理混乱。由于沭阳县医疗卫生机构已走向市场，农村社会大卫生工作现在已无法落实，如初级卫生保健、农村合作医疗、妇女、儿童保健、农村改厕和农村健康教育等工作不再部署，也无法开展，妇幼保健服务甚至出现了笔头登记。

　　在这篇5000多字的报告中，江苏省卫生厅虽也对改制后的一些积极变化作了反映，但基本上是轻描淡写，其主调是明确否定的：在乡村，政府推卸了兴办卫生事业的责任；乡村卫生机构的目标定位就是赢利的最大化，无利可图的公共卫生服务无人问津，不规范的竞争行为使得农村医疗秩序失去控制；拍卖卫生院不仅没有达到化解乡镇医疗机构生存危机的目的，反而在事实上把农民的基本医疗服务建立在无序市场化的条件上，卫生服务的不公平现象日益严重。

　　对江苏省卫生厅这份调查报告反映的一些问题，宿迁医改的决策者和执行者也不否认，但他们强调：究竟如何正确地看待这些问题？是用计划经济的眼光去看待这些问题，还是用市场经济的眼光看待这些问题？这些问题的出现究竟是改革的方向错了，还是操作层面和后续管理一时跟不上？哪些是改革带来的，哪些不是改革带来的？到底是用进一步深化改革的办法来化解这些问题，还是退回到原有政府包办的老路上去？

　　然而，先行者的声音是微弱的，似乎没有多少人愿意倾听他们的申辩。直到2002年中共十六大之后思想改革的春风再起，江苏省卫生厅对宿迁医改的态度，还是三不：不争论，不推广，不宣传。

　　诊所比厕所多，药店比饭店多

　　宿迁就这样顶着政治风险，顶着上级主管部门的否定，和雪片般飘舞的举报信，在踽踽独行中，搞出“诊所比厕所多，药店比饭店多”的新景观。

　　统计数据不开玩笑。到2005年底，宿迁市卫生总资产为17.78亿元，比1999年改制前的4.95亿元增长12.83%,增长了259%,民营卫生资产占全市卫生总资产由1999年的1.2%上升到2005年的64.3%。

　　“卖医院”的最初动因，固然是因为穷，不改不行，但改革所要达到的目的却不仅仅是为了解决穷，还要解决一个效率问题。

　　仇和多次引用过诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼花钱办事四种模式的理论：一是花自己的钱给自己办事，既讲节约又讲效果，如上街买菜经常要讨价还价；二是花自己的钱给别人办事，只讲节约不讲效果，如到医院看病人买礼物；三是花别人的钱给自己办事，只讲效果不讲节约，如公费医疗；四是花别人的钱给别人办事，不讲节约也不讲效果，如国有企业采购原料。

　　受该理论的启发，宿迁的医改由过去的补供方，也就是补医院，变为补需方，也就是补患者，朝着“花自己的钱给自己办事”的方向努力。张新实说，今年，宿迁给每个农民的医疗补贴，由去年的30元涨为50元，让他们参加新型合作医疗，省里给我们的转移支付30元，农民自己掏10元，市里出10元。

　　张说，谁说我们不投入？宿迁现有340万农民参加了新型合作医疗，我们一年的投入就是3400万，加上省里的投入，就是1.35亿元，我们把钱直接补贴给了农民，给了需要看病的人，难道不比过去补贴医院好吗？

　　对于医院，宿迁市府取消原来给人民医院的拨款，改为“以奖代投”。从2006年起，宿迁市财政每年安排激励民营医院发展专项经费，对市区投资3000万元以上、县级投资1000万元以上、乡镇投资300万元以上的民营医院，最高按投资额千分之五进行奖励，非营利性民营医院的用地可申请划拨使用，与公立医院享受同样的减免相关费用的政策。

　　宿迁医改到底是黑典型还是红典型。从省委书记的“正名”到群众“雪片般的举报信”，宿迁医改历经数个阶段、数次反复，最终作出评判的还应该是老百姓。让我们听听宿迁医改的当事人、利益相关者和老百姓是怎么说的——请看下期《谁为宿迁医改正名》

　　来源：经济观察报网