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本网记者陆文辉
小火电关停风暴经过了三年沉寂之后，再度席卷全国，并成为新一轮电力结
构调整的“重头戏”。舆论普遍认为，与八年前的那一轮关停热潮相比，这一轮
关停在力度和手段上都有所不同，表明宏观调控越来越趋于成熟和稳健。
缺电导致小火电再度升温
小火电存在的能耗高、效率低、污染大等负面问题在业内早已为人熟知，关
停小火电也不是新鲜事。早在1995年，当时的国家计委、国家经贸委、电力
部等部门就联合发出通知，要求采取坚决有力的措施，严格控制小火电建设。1
998年，原国家电力公司决定利用当时电力供需矛盾缓和的有利时机，对公司
系统内小火电进行清理和关停。当时计划是到2000年底停运小火电机组68
1．5万千瓦。1999年，国务院办公厅转发国家经贸委“关于关停小火电机
组有关问题意见的通知”，要求单机容量在5万千瓦及以下的中级低压常规机组
在2000年前关停，同等容量的高压常规机组在2003年前关停。此后的2
002年9月和12月，原国家经贸委曾连续公布第一批和第二批关停小火电机
组名单，数量达173家之多。
就在小火电纷纷进入关停倒计时的时候，自2003年开始的“电荒”迅速
蔓延全国。由于电力供应紧张，小火电关停步伐明显放缓，有的地方甚至不惜划
拨财政补贴小火电，以应缺电之急。持续了5年的关停风暴就此戛然而止。由于
缺电，东南沿海企业纷纷自建燃油机组，造成燃煤和燃油小机组比重增大，煤电
比重进一步增加。
据统计，到2004年底，全国0．6万～5万千瓦火电机组有3796台
，共计4666万千瓦，占当年全国发电装机总容量的10％以上。另有不上网
的单机0．6万千瓦以下小火电机组近1500万千瓦，还有燃油机组约250
0万千瓦，均呈上升趋势。
万事俱备关停东风渐起
今年下半年电力供需形势即将出现转折，为电力结构调整奠定了良好的市场
基础。同时，“十一五”规划提出的单位国内生产总值能耗下降20％的目标，
也促使国家下决心在电力结构调整方面迈出实质性步伐。
新一轮电力结构调整序幕由此拉开：
去年8月15日，国家发展改革委发布了2005年第50号公告，公布2
010年前第一批关停小火电机组名单及关停进度表，总容量为534．55万
千瓦。今年2月28日，国家发展改革委又发出了“关于做好小火电机组关停调
查工作的通知”，并开列了1999年至2010年小火电机组关停清单，总容
量达到1601万千瓦。关停机组清单的公布，被看作是国家对前几年小火电整
顿情况的一次大盘点，更是加大小火电整顿力度的一个明确信号。
今年3月12日，国务院下发了“关于加快推进产能过剩行业结构调整的通
知”（国发（2006）11号文），其中将“逐步关停小油机和5万千瓦及以
下凝汽式燃煤小机组”作为淘汰落后生产能力、推进产能过剩行业结构调整的重
点措施之一。
今年4月18日，国家发展改革委等八部委联合发布“关于加快电力工业结
构调整、促进健康有序发展有关工作的通知”，要求各地加快凝汽式小火电及燃
油机组的关停步伐。“十一五”期间的关停目标是：关停5万千瓦及以下凝汽式
燃煤小机组1500万千瓦，关停老小燃油机组700万千瓦。
市场与行政组合出拳
国家电力公司时代实施的那一轮小火电关停，以行政手段为主，且关停机组
都在公司系统范围内部，而地方关停步伐迟缓。相比之下，新一轮小火电关停更
加重视发挥市场配置资源的基础性作用：一方面通过电力市场的建设和发电侧竞
争，推动优胜劣汰；另一方面借鉴了上一轮宏观调控的经验和教训，更多地将经
济、法律手段与行政手段相结合，加强了产业政策与相关政策的协调配合。在市
场准入方面，严把规划、产业政策、土地、信贷、财税、环保、安全等各道闸门
，对不符合相关法律法规的小火电机组，依法停建或关闭。国家明令规定，凡列
入关停清单的企业，自规定关停之日起，电网企业不再收购其电力电量，燃料企
业不为其提供燃料，银行及有关金融机构不为其提供贷款，土地将转为其他用途
，交通运输部门不予安排运力，水资源管理部门应将用水指标转为他用。另外，
关停小火电机组与老旧机组替代改造项目核准挂钩。
此轮关停手段的另一个特点是电网调度充当了调控手段。已到关停期限或违
反国家有关规定的机组，将不得进入电力市场交易，电网调度机构不得调度其发
电。大电网覆盖范围内，以“以热定电”名义建设的13．5万千瓦及以下热电
联产机组不带热负荷时，原则上不得调度发电。
从客观看，由于电煤价格的持续上涨和国际市场燃油价格高位运行，目前小
火电生产成本已大幅度上升，有的已经高于上网电价，企业运营出现困难。另外
，随着电力供需的缓和，发电利用小时数普遍减少，也加剧了市场竞争。市场约
束和资源约束形成了一种“倒逼”机制，使小火电在与清洁高效大机组的市场竞
争中，一步步走向穷途末路。
两大挑战考验政府智慧
总结上一轮关停小火电的教训，以及当前行业结构调整和宏观调控遭遇的困
难，业内人士认为，政府实施小火电关停正面临着两大挑战。
首先，如何从体制上确保小火电不会东山再起，死灰复燃？上一轮关停至今
，已走过八年漫漫长路，其背后充分暴露出各种利益的博弈：中央和地方之间，
政府和企业之间，企业和企业之间……同时，电力发展规划的权威性和执行力也
受到挑战。某省无视国家的关停要求，我行我素，小火电照建不误，结果在缺电
来临时，该省大受其益。而按照国家规定进行了小火电关停的东南沿海某省，却
饱受缺电之苦。由此一些地方得出了“听话的倒霉”的所谓“经验”。“应该加
快行政管理体制、投融资体制、电力体制以及国企制度的改革，统筹电力发展与
上下游行业发展的关系，加强电力规划制订的科学性和产业政策执行的严肃性。
这是一项促进电力产业结构调整最重要的基础性和根本性的工作。”中电联行业
发展与环境保护部游敏处长说。
只有通过改革，切实实行政企分开，才能使政府、企业、银行各自找准自己
的角色定位：政府做好规划和服务，努力发挥市场配置资源的基础性作用，做到
不“越位”、不“缺位”；企业做到投资自主决策、自担风险；银行做到独立审
贷。与此同时，应积极稳妥地推进资源性产品价格改革，使价格真正反映市场供
求状况、资源稀缺程度和生态补偿责任。
其次，小火电机组关停后，人员哪里去？这是目前包括五大发电集团在内的
国有发电企业面临的最大难题。国家已明确的一条思路是实行“以大代小”“上
煤压油”工程。有关人士建议，国家在执行这一政策时，不应以对等容量为条件
，而应该以项目对项目，即以大项目替换小火电，并允许异地置换，这样更有利
于企业的兼并重组和未来发展。
“电量转移”也被视为一项多赢的利好政策。这一政策是指利用大机组代发
还贷电量，偿还被关停机组的债务及其关联退出成本。“这样做的结果，不仅可
以取得关停小火电的节能环保效果，而且保证了电网企业、用户利益不受损失，
所得的差价也可以补给被关停的小火电企业。”这位发电集团人士说。
小火电最大的资本是土地，为此有关人士建议，在土地方面多做文章，允许
进行其他开发性项目建设，努力为分流人员寻找安置出路。
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