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地方国土系统正在积极为土地储备制度寻求法律地位。在北京市国土局新近召开的一次会议上，“尽快制定土地收购储备办法及有关实施细则”已经被局长安家盛列在今后工作重点的首位。
国土局之所以急欲为土地储备立规定，实乃迫于调控压力。今年一季度北京房价涨幅高达17.3%，通过供应稳定房价已经成为北京市的主导思路。房屋充分供给需要足够的土地，
政府能够供出的土地均来源于土地储备中心的储备，恰恰在这个关键环节地方国土系统面临不同程度的困难。就是在这样的背景下，国土局试图通过为土地储备立规来突破现有的瓶颈，完成稳定房价的“政治任务”。
资金渠道之困
在国土局内部，长期以来有这样一种观点，国土系统宏观调控能力的强弱与自身掌握的土地密切相关。而在当下，掌握土地的主渠道便是土地收购储备制度。在收购资金来源这个关键环节上，现行的资金筹措模式正在逐渐让各地方国土局感到不安。
这种不安来自于过度依赖银行贷款的资金筹措模式。就连北京市国土局局长安家盛也承认，“在这几年的工作中，对多元化资金筹措渠道探索不够”。
安家盛甚至已经感觉到风险。“特别是央行‘121’文件后，这种政策风险已经显现，而多渠道、多形式融资探索较弱。”他说。而他所担心的，恰恰是一旦银行贷款收紧，将对土地收购储备能力产生重大影响。
记者了解到，虽然地方的土地储备中心属于政府机构，但其收购、整理土地储备的资金却主要来自银行。一个鲜为人知的事实是，从2002年开始，北京市土地储备中心先后与10家商业银行建立了合作关系，取得的总授信额度高达318亿元，实际筹措资金110.96亿元，北京市土地储备的资金主要来源便在于此。
在央行去年发布的《房地产金融形势报告》当中，已经明确指出，由于地方土地储备中心的非法人地位以及土地价格受房地产价格波动影响产生波动，都将给商业银行的土地储备贷款增添风险。实际上，自那以后，商业银行土地储备贷款的发放就已大为收紧。
在这样的情况下，国土系统急需用法规的形势确定自身的资金来源渠道。记者日前获得确切消息，虽然法规的制定尚在进行中，但北京市政府已经同意向市土地储备中心拨付21亿元的专项财政资金用于土地储备。而国土局方面显然也希望通过“立规”，完成土地储备资金筹措渠道的多元化。
一级开发隐忧
在收购土地的资金筹措环节之后，此前一直令国土局“头疼”的则是把“生地做熟”的一级开发。由于一级开发的速度直接关系到土地储备中的可供总量，一旦这个环节被拖延，同样将影响到最终的土地供应量，进而影响到房屋供应量。
这一点，在北京市国土局在一级开发制度上的“迅速突破”就足以显见其通过增加土地供给稳定地价进而稳定房价的急迫心情。而制度上的新突破同样需要以法规的形式认定其最终的合法地位。
记者从北京市国土局了解到，先前的土地一级开发基本由政府垄断，即便有企业参与也是由政府指定少数国有企业。原天鸿集团曾承揽了大量的北京市土地一级开发业务，而原城开集团则基本垄断了望京地区的一级开发，这两者是比较典型的事例。
不过，就连国土局的官员自己也承认，“在政策的起步期和目前的体制、机制及人员情况下，不但工作效率较低，而且承担投资风险和违约责任的概率也很大。同时，也不利于调动各方的力量参与土地一级开发。”一位北京市国土局官员向记者强调。无疑，这些都影响了土地入市的速度。
为了解决这一隐忧，北京市国土局开始在制度上寻求迅速突破，试图通过企业介入加快“生地做熟”的速度。
“今后土地一级开发有两种模式：一种是储备机构作为主体并自筹资金，招标企业协助管理，企业收取2%的管理费；另一种是通过招投标确定企业并自带资金进行一级开发，企业获取不高于8%的回报。”安家盛介绍说，而这几乎是土地一级开发领域内最大的政策突破。
因此，企业介入一级开发的合法性很可能将通过立规的形式得以确定。记者还了解到，北京的模式已经得到了国土资源部主管官员的首肯，可能将于近期向全国推广。而重庆市更是已经成立了重庆地产集团专事土地一级开发工作，并由政府在融资方面给予支持，也取得了不错的效果。
立规渐行渐近
正是要解决上述问题，完成稳定房价的“政治任务”，地方国土系统为土地收购储备制度寻求法律地位的诉求才十分强烈。现有的迹象几乎可以确定，土地储备制度立规正渐行渐近。
日前，在北京市国土局召开的一次会议上，局长安家盛不止一次地提到了“土地储备制度的法律地位和依据”问题，在他看来，这已经成为北京市国土局及其下属土地储备中心目前面临的主要问题之一。
颇具深意的是，在这次会议上，北京市政府副秘书长阎仲秋、国土资源部土地利用司副司长冷宏志和国土资源部土地整理中心副主任郑凌志悉数出席。阎仲秋在讲话中更是引用了北京市市长王岐山对土地管理工作的批示：“提高认识、坚持不懈地抓下去，把北京市的土地资源保护、开发工作真正导向法规的道路”。但国土资源部的两位官员则并未在会上发言。
目前根据记者掌握的情况，“立规”的内容可能包括土地储备中心在土地收购过程中的法定地位、土地储备中心的资金来源、一级开发的具体模式等方面的内容，并且可能会随之制定相关的执行细则，并明确地方土地储备中心的收购职能，以突破目前一些难点问题。据悉，具体的方案正在制定当中，尚未最终确定。
“推行土地储备制度和供地制度改革，不仅涉及到土地所有者、原土地使用者和投资者对已形成的土地利益格局重新调整，”安家盛对记者说，“同时，还涉及到市、区(县)政府和相关部门行政审批职能、管理权限和程序调整。”在他看来，这些调整必须有相关法律规范进行引导，这也正是必要性所在。
作者：李乐、朱紫云
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