房地产市场健康发展亟须制度创新

　　◎ 赵路兴

　　我国房地产业规模巨大，但处于发展初始阶段

　　我国房地产业发展自上世纪90年代中后期以来一直处于大规模高速度发展期，特别是住宅建设，快速发展已持续8年之久；近年来年开发规模始终保持在5亿平方米以上，目前全 国城镇存量住宅已发展至约100亿平方米。房地产业已发展成为我国国民经济的重要支柱产业，在固定资产投资，改善提高居住水平，拉动需求，调整家庭消费指向和财产结构，吸纳劳动力、扩大就业等方面都发挥了重要作用。

　　但从发展阶段上看，我国房地产业真正形成还不到10年时间，尚处于初始阶段。阶段特性必然是发展中的、不成熟的，会相应产生一系列的问题。近两年房地产市场出现的投资规模过大、房价上涨幅度过快、供应结构不合理及市场秩序混乱等突出问题就是发展过程中多方面矛盾的集中体现。2004年以控制房地产投资规模、2005年以稳定房价为重点的宏观调控，及时有效地解决了这些房地产市场发展中的突出问题，政策效果明显。但影响房地产业持续健康发展的深层次原因仍未解决；如：土地市场化供应、完善健全的房地产金融、调控资源配置的房地产税收等制度改革与创新远未完成。

　　“

十一五”时期，我国住宅市场发展将进入一个新阶段，即由增量快速发展转变为增量与存量并重发展阶段，房地产业将形成更为广阔的发展空间。

　　供求关系偏紧是目前房地产市场的基本特征

　　随着一系列刺激住房需求的税收、财政、金融等优惠政策的陆续实施，从“十五”后期开始，我国房地产市场运行中的主要矛盾，已由持续多年的供略大于求，转变为局部性、结构性的需求增长过快。房地产市场进入新阶段：

　　一是随着城镇居民收入的不断增加，走过了即收即支的阶段，一部分人群开始进入投资阶段。部分地区开始形成投资(投机)性住房需求，有一段时期，长三角一些城市，投机、投资性购房约占20%左右。

　　二是在城市规模扩张中房屋拆迁引起的被动性需求居高不下。“十五”期间我国城镇房屋拆迁量最高年份达1.4亿平方米，不仅引起被动性住宅需求猛增，而且产生了尖锐的社会矛盾。今后15-20年将是我国城镇化进程快速推进期，在增量土地供应日益紧张的状况下，房地产开发必然会向旧城拆迁改造寻求发展空间。

　　三是改善性需求巨大。随着刺激住房需求的一系列金融、税费优惠政策的出台，有力地扶持了城镇居民的住房消费。

　　在以上三种住房需求共同作用下，产生了住房需求大于供给的局面。供求矛盾突出、供求结构失衡，导致房价过快上涨，超出了普通居民的住房消费能力，影响了中低收入群体解决住房问题。建立保证房地产市场持续健康发展的长效机制已应当提到议事日程。

　　目前我国房地产业发展需要解决的突出问题

　　2005年稳定房价的调控政策效果明显。但解决房地产业持续健康发展的长效机制问题，还有赖于市场经济体制的进一步发展完善，有赖于金融体制改革、土地管理制度完善，还包括社会贫富差距缩小等经济社会环境的全面改善。

　　坚定不移地贯彻2005年出台的各项调控措施，坚定不移地继续把房地产业作为支柱产业，是2006年保持房地产业持续健康发展的国家政策取向。因此，今年将在前两年房地产市场宏观调控，控制投资规模和稳定房价的基础上继续贯彻落实已出台的各项政策措施及有关规定，包括控制房地产投资规模，调整住房供应结构，促进合理的住房消费，切实稳定住房价格。

　　由于2005年房地产开发规模偏小，而需求仍在发展，今年存在着价格上涨的压力。因此作为市场短期调控手段，主要是做好这样几项工作：通过城市规划调控项目立项和土地供应；安排好今年的普通商品住房和经济适用住房开发项目；控制套型结构和销售价位，从源头上控制高档商品住房开发；引导和增加中低价位、中小套型普通商品住房的供给；通过搞活住房二级市场，减轻住房一级市场的压力；落实商品房预(销)售合同联机备案和实名制购房制度，严肃查处内部认购、违规促销、囤积房源、哄抬房价等违法违规行为；控制城镇房屋拆迁规模，减少被动性住房需求。

　　在进行必要的市场调控时还必须同步完善住房保障制度。市场发展和保障建设是住房供应的缺一不可的两条腿，完善的住房保障制度是市场持续健康发展的前提与基础。今年的政府住房保障工作包括：落实经济适用住房建设与管理的各项政策，尤其要严格供应对象和申请审查、严格执行建设标准、严格规范销售管理、严格上市交易管理、严格集资合作建房管理；同时还要积极稳妥地开展以货币补贴为主解决低收入家庭住房问题的试点工作；明确城市政府责任，加快建立以财政预算安排为主的规范、稳定的廉租住房资金渠道，扩大廉租住房制度覆盖面；扩大住房公积金制度覆盖面，提高资金使用效率，增强住房公积金在解决中低收入家庭住房中的作用。

　　房地产市场健康发展所需的制度改革与创新

　　我国的特定国情、特定发展阶段决定必须推进制度改革与创新，要着手解决影响房地产市场正常发育的深层次原因，奠定产业持续健康发展的制度基础。应当主要包括：土地供应制度——市场化配置土地资源，资源供应保证中低收入群体的需求；房地产金融制度——建立多元化融资渠道，注意发展直接融资；房地产税收制度——择机出台具有财产税性质的不动产税，调节住房需求及居住差异，提高资源利用率。在房地产发展中实现市场对资源配置的基础性作用，重点实现以下制度改革与创新：

　　(一)加速土地市场化进程

　　1.扩大市场配置土地资源的范围，健全经营性土地使用权招拍挂出让制度，建立公开、公平、公正的市场秩序。要防止土地招标、拍卖可能造成的不合理地价。应采用“综合评标法”，将土地出让给出价不是最高，但综合评价最合理的开发商，解决“价高者得”带来的问题。

　　在落实招拍挂出让制度时，一定要注重制定科学的供地计划和供地策略，配合以相应的投机控制手段，引导市场公开、安全和稳定运行，避免市场大幅波动。政府要制定一系列透明的土地出让计划、招标拍卖程序和管理制度，要建立规范的土地出让程序。让出让的土地取得最佳效益，必须以科学发展观指导，以构建和谐社会为目标，与区域发展战略相和区域规划相结合、与市场需求相结合。在土地出让和开发前，必须完成规划编制及审批程序，并由规划管理部门根据编制完成的控制性详细规划，对拟出让的地块出具规划设计条件。在对出让地块进行招拍挂出让时，综合考虑开发商的设计方案和开发商的资信、业绩素质等。在招拍挂完成之后，中标的开发商要进行建筑设计方案的优化设计和评比，经规划管理部门同意之后办理建设工程规划许可证，使对项目的规划要求在中标后实施过程中得到贯彻和落实。

　　此外，工业用地也应逐步实行招标拍卖挂牌出让，通过市场形成土地使用权价格；划拨土地改变用途，自发交易以及工业、教育等用地改变为商住等用途应受到严格限制；单位、个人使用划拨土地用于生产经营的，要逐步纳入有偿使用轨道，不从事生产、经营的，应纳入资产核算。

　　2.优化土地供应结构。根据我国土地资源紧缺和城市化发展的要求，优化供应结构，适当降低生产用地的比重，适当提高住房用地的比重。在制定土地利用规划和年度供应计划中，应根据市场需求结构，及时调整土地供应结构。在保护耕地、从严供地的基本国策下，适当增加中低价位、中小户型商品住宅建设和经济适用住房的土地供应，保持中低价位普通商品住宅供地的合理规模与比例。从严控制高档商品房、别墅和商业用地的供应量，加大中低价位商品住宅用地的供应比例。

　　另外，必须高度关注我国土地出让方式转换前已形成的大量协议出让土地(即存量土地)的盘活利用问题。采取具体政策措施，缩短土地供应形成有效供给的时间，促进存量土地的合理利用，提高土地实际供应总量和利用效率。加强土地转让管理，对已经批准但长期闲置的住宅建设用地，要严格按有关规定收回土地使用权。对空置土地两年以上政府无偿收回这一政策，应在具体执行中更加明确细化，如两年内达不到总投资的20%-30%，或单位土地投入强度小于获得土地成本的要求等。

　　3.完善和规范土地收购储备制度。土地收购储备制度作为经济体制改革中出现的创新制度，实施过程牵涉到多方利益的调整。应加强土地收购储备制度建立的法律法规环境和政策背景研究，进一步论证土地储备制度实施的合法性，通过立法提高土地收购储备制度的权威性和可行性。同时，明确诸如土地储备机构的性质和定位等关系土地储备制度运行的关键问题，并以法律形式固定下来。

　　拓展土地储备机构的融资渠道，规避金融风险。土地收购储备是一项为社会公共利益的投资行为，具备使用国家开发银行长期低息贷款的资格。加拿大等国家的土地银行实施土地收购储备过程的资金主要就是政府的长期低息贷款。应取得国家开发银行的资金支持。逐步探讨建立土地基金、发行债券的可行性和方式。

　　4.积极探索集体土地市场运行机制，实行依法流转与有偿转让。为扩大市场配置土地资源的范围，应规定只对以公共利益为目的的用地实施土地征用，其余土地可以按市场价取得，将国有、集体建设用地两种产权的土地市场统一。目前，农民集体建设用地大量自发入市，依法取得、符合规划的集体建设用地使用权是土地使用者的合法土地财产，应允许集体土地入市流转。近期征地制度改革可选择以下措施：

　　一是提高对农民征地补偿标准。要将保证农民生活水平不下降作为确定安置标准、数额、实施征地的前提，重新制定安置补助费的测算办法，补助水平不得低于当地城镇居民最低生活保障标准；调整征地补偿费的分配结构，将土地补偿费主要支付给农民；调整土地出让的收益分配，在土地出让金中切出一块用于失地农民的补偿安置。征地制度改革不仅要解决增加征地补偿费的问题，还要解决如何分配征地补偿费的问题。

　　二是缩小征地范围、完善征地程序。只对公共利益的需要动用征地权。在缩小征地范围的基础上，设立“公共利益需要”的认定程序；建立与农民平等的协商环节，保障被征地农民的知情权、参与权和申述权；补偿安置没有落实的，征地不得进行；建立公平、可行的土地征用仲裁制度。

　　三是妥善解决农民的安置问题。明确安置被征地农民的责任主体，以解决农民的长久生计问题为安置首要目标。非营利的国家基础设施项目，要首先使用被征地的农村劳动力；各种营利项目的用地，允许被征地农民以土地承包经营权入股、租赁等形式参与，分享土地增值收益；通过留出一定比例的土地，用于集体经济组织办企业，解决被征地农民的就业问题；或将征用款入股，被征地农民作为股东参与分红；或农民建房出租；或用征地补偿为失地农民办理社会保险。将失地农民加入社会保障体系(即“土地换社保”)是解决失地农民安置保障的一条较好途径。

　　(二)发展完善房地产金融

　　1.完善相关法律制度，为建立多元化房地产融资机制做好法律准备。

　　首先，加快修订《企业债券管理条例》；其次，要在《证券投资基金法》之外尽快制定《产业投资基金法》或《投资基金法》；第三，根据实际发展需要，及时完善房地产信托法规。

　　2.加大对多渠道融资的支持力度，按照市场化原则发展资本市场融资。

　　从国际经验看，发展直接融资可有多种形式。除房地产企业通过股票市场上市融资和发行企业债券外，还包括具有股票性质的购房者与开发商“合伙建房”、允许银行房贷在债市上“打包”转让流通、发展房地产投资基金以及房地产信托投资等。在这些方面应给予政策支持和引导，最终建立起多元化的房地产融资机制。这种多元化的融资市场既包括拥有债权融资、股权融资两种基本形式的一级市场，也包括投资基金、信托证券等多种金融资产和金融工具的房地产二级金融市场。具体来说，可以通过政策导向加快房地产企业上市融资步伐。另外，可以鼓励有条件的房地产企业通过发行一年期以上长期债券进行融资。

　　必须注意的是，风险在资本市场只是被分流，并不等于已经消除。应通过相关法律规范房地产融资行为，并加强管理，防止产生新的隐患和引发新的金融风险。

　　3.多种融资渠道并行，优先发展房地产信托投资。

　　在房地产企业融资的多种渠道中，每种方式各有自身的优缺点，适合不同条件房地产企业使用，不宜强调以某种方式为主，而应多种渠道并行，实现房地产融资多元化。由于不同融资方式需要的政策和法律环境不同，应该按照先易后难、分步实施的思路建立房地产多元化融资机制。

　　从目前的情况看，对房地产企业来说，在股票市场直接融资尽管不存在法律障碍，但是要求高、时间长、程序复杂，能够上市的只是极少数企业。房地产投资基金从长远看，是解决房地产资金问题的最好途径。由于目前的法律尚不完备，可先行试点，待相关法律出台之后再跟进。当前可以优先发展房地产信托投资。房地产信托投资能够在现有法律框架“一法两规”内开展融资，并且手续相对简单，与基金、债券相比，信托投资方式不需审批、只需进行备案即可。另外，房地产信托投资回报率较高，对投资者有巨大的吸引力，只要加强规范和管理，有望成为除银行以外房地产业新的融资平台。未来还可以进一步利用信托融资来发展产业基金，为房地产基金打开发展空间。

　　4.在防范风险的前提下积极引导外资进入国内房地产市场。

　　我国加入WTO后，根据相关开放国内市场的规定，建设领域将逐步扩大对外开放，房地产业也要逐步对外资开放。具体来说，除高档房地产项目(高档宾馆、高档公寓、高尔夫球场等)不允许外商独资外，其他房地产项目没有限制；在房地产中介服务方面(包括房地产估价、物业管理、中介服务等) 允许外商成立合资、合作企业，并在5年内开始允许外资成立独资企业。因此，从政策上看，国家是鼓励外资进入房地产开发领域的，今后外资进入中国房地产业的渠道将更加畅通。一旦外资能够直接投资除高档房地产外的房地产项目，外资在房地产融资渠道中所占比例将有较大提高。外资、特别是境外机构投资者进入中国房地产市场的原因，一方面是对中国经济发展前景看好，对中国房地产市场发展看好，愿意进行长线投资；另一方面，人民币升值的预期在中短期内将存在，我国的银行利率还较低水平，国内已经形成较大规模的资本流在寻找投资目标，在这种背景下，必须要关注国际“热钱”进入国内房地产市场的动向，防止其扰乱房地产市场健康发展。

　　(三)建立调控房地产市场和资源配置的税负体系

　　1.完善的房地产税制税种是调控房地产市场的有效手段。

　　首先，房地产税可以实现向普通消费者倾斜的供应政策。当前社会舆论对因贫富差距导致的住房占有资源差异反映日益强烈、尖锐。通过对开发、交易、持有等不同环节的税负结构调整和税率调整，实现对房地产市场的供求关系进行各种必要的调节，是构建和谐社会的要求。

　　其次，房地产税可以有效协调短期利益和长远利益之间关系。当前一些地方政府在获取土地收益上存在明显的短期行为，通过大量出让土地一次性地获取城市建设资金，这种资源透支行为给区域经济长期可持续发展带来严重的隐患。开征房地产税可以为地方政府建立合理的激励机制，让各级政府都有机会持续分享土地长期升值带来的收益，促进区域经济短期利益与长期利益之间关系。

　　2.在短期调控取得一定成效的基础上，让税收手段成为规范房地产市场的一种长效机制。

　　目前,以交易环节营业税为核心内容的税收调控已经取得了明显的政策效果。在短期调控取得成效的基础上，应当寻求税收与房地产持续健康发展的最佳结合点，让税收手段成为规范房地产市场的中长效机制。

　　(1)交易环节：短期内，以抑制住住房投机、过度投资为主。税收政策的基本点应是大力发展流通环节、促进流通环节交易量。营业税的征收力度应适度，个人所得税的征收应慎重。

　　(2)开发环节：应当是今后一段时间房地产整个链条税收贡献的重点。目前，开发环节名义上税负很高，实际征收并不高。以15%收益率为基数的企业所得税，按现有的方式根本收不上来。房地产行业发展十几年来，企业所得税征收得并不多。应当在坚持“明租、正税、清费”的原则下，克服税制缺陷，在保证房地产企业合理利润的基础上实现国家税收的增长。

　　(3)持有环节：要着眼长期，积极创造各种基础条件，以高收入者、高档房为主要对象，在持有环节开征房地产税。实现住房需求的理性、有节奏释放，实现省地节约资源的可持续发展战略。

　　(作者系建设部政策研究中心住宅与房地产处处长)