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水利部首次制定《水量分配办法》，中国所有流域和区域的水资源总量将首次全面明确分配份额，在此基础上，中国将构建水买卖和水权转让的初始水权制度。
本报记者 王娜 李明三 北京报道
4月19日，记者从水利部了解到，为实施水量分配，水利部正在进行《水量分配暂行办
法》(以下简称《办法》)的制定工作，中国水权制度体系将具雏形。
《办法》将要解决的是跨省、自治区、直辖市的水量分配及其他跨行政区域的水量分配问题。
“目前，《办法》已起草完毕，我们已提出了送审稿。”该《办法》的起草人之一、水利部政策法规司政策体改处熊向阳副处长介绍说。
在水资源短缺的大环境下，熊向阳认为，通过水量分配制度的实施，将使经济社会用水控制在一个合理的范围内，在使流域上下游、左右岸经济社会用水得到平衡的同时，生态与环境用水也得到保障。
水量分配将有规可循
“一旦发生省际水事纠纷将有章可循”。在海河水利委员会高级工程师刘思清看来，《办法》的作用是初步规范了水资源管理的层级结构，统一了水资源分配的尺度，使水资源分配与管理工作有章可循。
目前，区域用水权主要是通过取水许可来确定。
以滦河为例，按照1983年发布的《国务院办公厅转发水利电力部关于引滦工程问题的报告的通知》，潘家口水库75%年份(水量保证率)供水19.5亿m3情况下，分给天津10亿m3，河北省9.5亿m3。“这个规则一直沿用至今，属于行政分配，还没有综合吸纳流域内内蒙和辽宁的利益”。
更重要的是，水资源的稀缺没有被考虑进去。
有数据显示，预计到2010年，北京市水资源的一次需求总量将达到46亿立方米以上，而全市可供给量仅为30多亿立方米，缺口近16亿立方米。也正是全国水资源紧缺的背景下，统一规范水量分配显得尤为重要，“如果达不到总量控制要求，我们就要采取一些处罚方式。”熊向阳说。
据他介绍，按照《办法》规定，跨省、自治区、直辖市的水量分配方案由水利部设立的流域管理机构与省级人民政府协商后制订，并报国务院或者其授权的部门批准。而省级以下其他跨行政区域的水量分配方案由共同的上一级人民政府的水行政主管部门，与有关地方人民政府协商后制订，并报本级人民政府批准。
“在跨省水量分配明确后，区域所配置的取水权总量要限制在份额内。” 熊向阳说，“水量分配方案的制订要考虑流域和行政区域的综合规划，事先还要进行水资源开发利用的调查评价、供需水预测和供需平衡分析。”
《办法》还提出水量分配方案制订机关可与有关人民政府协商，预留一定的水量份额；当出现旱情紧急情况或者其他突发公共事件时，按照应急处置预案进行调度。
“初始水权分配”起步
然而，“水量分配不会是算出来的，通过计算提出的初步方案只是各方协商的基础。” 熊向阳强调，通过计算解决各方的利益平衡问题是不现实的。
他认为，《办法》的颁布并不能解决各流域、各区域水量分配中的所有问题。
事实上，由于各流域的水资源状况和管理需要各不相同，流域水量分配的对象可能会千差万别。
例如，黄河是将地表水多年平均径流量扣除河道冲刷用水、蒸发损耗、河口用水后的剩余作为分配的总量，生态与环境用水是被扣除了的。而黑河流域分的是水资源总量，但是它将生态与环境也作为一个用水部门参与分配。在黑河的水量分配中，明确了黑河正义峡以下需要保障的流量，就是留给生态与环境的用水。
刘思清介绍说，赋权体系、初始分配机制、再分配机制三部分构成了水权分配机制。《办法》主要用于赋权体系，决定各层用户占有水资源的数量。具体到不同的流域、不同的河段，还需要研究具有针对性的分配原则，并且重点用于拟定初始分配机制和再分配机制等重要环节。
据了解，海委水咨询中心近年来先后进行了滦河和卫河的初始水权分配基础研究，这包括初步探讨不同保证率情况下的水权分配方案，目的在于尽快将水资源的使用权通过法律程序明确下来。“但还没有与各省分水成员协商。”刘思清说。
此外，《取水许可和水资源征收管理条例》于4月15日刚刚开始实施。熊向阳介绍说，《办法》对于条例的实施具有重要支持作用，它将促进“取水许可在总量限额内实施”。
水量分配草案：
(一)流域或者行政区域水资源可利用总量或者可分配的水量。
(二)各行政区域的水量份额及其相应的河段、湖泊和地下水开采区域。
(三)对应于不同来水频率或保证率的各行政区域年度用水量的调整和相应调度原则。
(四)预留的水量份额及其相应的河段、湖泊和地下水开采区域。
(五)跨行政区域河流、湖泊的边界断面流量、径流量、湖泊水位、水质，以及跨行政区域地下水水源地地下水位和水质等控制指标。
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