煤炭安全生产形势严峻 地方煤炭工业管理局复辟

　　本报见习记者 张沉 北京、沈阳报道

　　撤并7年的黑龙江省煤炭工业局要重新挂牌了。

　　“挂牌时间还没定下来。”黑龙江省经贸委的一位负责人说，“编制太少了，还没有具体运作，因为工业局的职能还没完全定下来，在等省编办的消息。”

　　1999年，在机构改革过程中，黑龙江省煤炭工业局被撤并到省经委，现在之所以恢复，“主要原因是这两年煤炭安全生产严峻形势的需要。”黑龙江省编办综合处李处长说。

　　黑龙江不是第一个恢复煤炭工业局的省区。过去的半年多里，这样的省区已有四个，并且还有更多的省区准备重新恢复煤炭工业局。

　　恢复煤炭局

　　“目前煤炭工业局大的编制和职能已经确定，但具体职位要由省经委先把初稿报到黑龙江省编办，由省编办批。黑龙江省编办政府处负责人说：“目前省经委还没报。但成立煤炭工业局的事情是定下来了。”

　　根据本报掌握的情况，正式的文件下发已近一个月。

　　黑龙江是我国高瓦斯地区，双鸭山、七台河等4个国有重点煤矿都是国家确定的瓦斯重点监控对象。2005年，黑龙江煤矿安全形势并不乐观，全省煤矿累计发生事故152起，死亡398人，同比都有所上升。特别是2005年11月27日，龙煤集团东风煤矿发生的特别重大爆炸事故，171名矿工遇难。

　　“这一切促使黑龙江决心恢复煤炭工业局，加强煤炭行业管理力度。”当地一位政府人士说。

　　黑龙江省那位李处长称，由于在各省直属机构上有数量限制，黑龙江目前41个省政府直属机构已满，所以新成立的煤炭工业局设立在省经委，属于委管局，编制也占经委的编制。现在省煤炭工业局编制已定，定编14人，分3个科室，局长由省经委副主任兼任。

　　“挂牌时间还没定，但成立是一定的。”黑龙江省经委的负责人肯定地说。

　　黑龙江是第四个恢复煤炭工业局的省份。

　　辽宁是率先恢复煤炭工业局的省份。与黑龙江类似，直接的起因也是矿难，尤其是2005年春天发生的阜新“2·14”矿难。

　　辽宁省煤炭工业管理局办公室主任李玉山说，在“2·14”矿难后，辽宁省委、省政府深入剖析了事故的原因，认为表面上发生事故的直接原因是矿震导致瓦斯超限和现场工人违章作业，但深层次的原因是企业管理水平出现了严重滑坡。

　　在总结“2·14”教训后，2005年6月1日，辽宁省政府决定在原省煤炭工业局的基础上组建省煤炭工业管理局，由副厅级升格为正厅级建制，由省政府直接管理。编制由20人增加到60人，内设8个处室。

　　李玉山说，别看前后只有“管理”两个字之分，但权力明显不同。主要体现在对“人、财、物”的管理上面。

　　根据辽宁省的规定，煤炭工业管理局在地方煤炭企业的人事安排上有很大的话语权。辽宁省属煤炭集团的董事长、总经理人选由煤炭工业管理局推荐；各集团的副总经理及级别相当于副总经理的人员，由煤炭工业管理局直接任命。

　　与此同时，过去由省财政厅审定的用于煤炭企业亏损补贴和瓦斯治理专项资金，也由煤炭工业管理局根据企业的实际情况制定分配方案。李玉山特别强调，今后三年，辽宁省政府每年将拿出3亿元瓦斯治理专项资金，这些资金将由辽宁省煤炭工业管理局根据企业实际需要，有权力分阶段向省财政厅提出拨款计划，向资金使用单位拨款。

　　辽宁省认为，有了对煤炭企业“人、财、物”统一管理权，权力加大了，有利于加强对企业的管理。用李的话说“打招呼他们得听，不像以前爱听就听会儿，不爱听就不理你”。

　　煤炭局前世今生

　　1998年，国务院进行机构改革撤消煤炭部时，原煤炭部所属的煤炭工业局，被纷纷划给地方的各部门。现在全国有27个产煤省设置煤炭行业管理部门，但情况五花八门。有的为经贸委(经委、国资委)内设机构管理的二级局或处，有的在省发改委内设机构管理，也有在工业办公室的。这些煤炭管理部门虽有机构，但人员编制不足，难以真正实施有效的行业管理，业内人士称顶多起到个煤炭协会的作用。

　　煤炭管理被分划到几个部门，一个煤炭企业要面对发改委、国土、安全监管、工商等几个“婆婆”，最多时能到达八九个，管理职责不清，企业怨言较多。

　　随着国民经济的快速发展对

能源需求持续增加，煤炭多方管理的掣肘局面不断地被凸显。很多省份对这种管理格局提出了质疑。他们认为，作为占我国一次能源70%多的煤炭业，应有一个统一的行业管理部门。为此，一些省份曾建议，恢复原有的管理方式，保证煤炭工业健康发展。

　　产煤第一大省山西对此跃跃欲试。1998年机构改革后，山西省继续保留了省和地市两级煤炭管理机构。但管理机构的配置和职能被削弱，煤炭工业局成为经贸委归口的委管局，很多县的煤炭管理部门经重组变成了安全监管局，有的县机构被撤销。煤炭管理人员稀少，而与之对应的是全省4000多座煤矿管理，相关政府部门因此感到力不从心。

　　消息人士称，山西也在积极筹措此事，也许不久会设置类似辽宁的机构。

　　2005年6月，陕西省政协经济委员会先后在渭南、榆林等地市进行了专题调研，在分析研究基础上，呼吁国家应成立煤炭管理部门，实行管理与监察两条腿走路，省和重点产煤市、县相应成立煤炭工业局，承担安全监管责任。将分散在其他部门的煤炭行业管理职能划回煤炭部门，实行集中统一管理。

　　重建煤炭部构想

　　煤炭工业管理局的恢复是否能够真正解决煤炭业所面临的问题？对此，各方人士看法不一。一些观察人士认为，这将使现有机构间出现重复执法，可能导致更多的问题。

　　对此，黑龙江省煤矿安全监察局政策法规处严幸敏处长在接受本报电话采访时说：“不会出现重叠执法。”严认为，新成立的煤炭工业局主要负责行业管理，而煤矿安全监察局是按照国办发的79号文件规定，进行“三项监察”。

　　先走一步的辽宁，经过几个月的实践，对这个问题也有了进一步的认识。

　　辽宁省组建煤炭工业管理局后，辽宁省省委、省政府在赋予该局对省属国有煤炭企业“人、财、物”管理职能的同时，也将行业发展规划、省属国有煤炭企业的生产管理、技术管理、安全监管、整顿小煤矿等各项与煤炭有关的职能一并授予他们。

　　这样形成了与辽宁煤矿安全监察局、辽宁省安全生产管理局三部门都对煤矿进行安全监管的局面，被业内人士称为“三合一”。

　　辽宁省煤炭工业管理局办公室主任李玉山说，这还是可能出现重复监管的问题。

　　根据职权划分，辽宁省煤炭工业管理局主要负责省属煤炭企业管理，煤矿安全监察局对省内所有煤炭企业实行重点安全监察，省安全生产管理局则进行综合安全管理。

　　李玉山说，三家管理部门的侧重点不同，即使重叠也主要发生在安全管理这一块。他认为，这一块“多管点没坏处”。

　　李承认，煤炭工业管理局很多问题还在摸索中，但为了煤炭工业健康发展要坚定地走下去，用辽宁省省长张文岳的话说“先干着再说”。关于辽宁的“三合一”管理模式，国家安全监管总局局长李毅中在今年2月5日的讲话中也曾表示，“我们也支持”。

　　恢复煤炭行业管理的呼声这两年可谓此起彼伏。2005年，在国务院组织的全国煤矿“会诊”总结会上，有很多“会诊”专家呼吁恢复煤炭部。国家安全生产专家、南京工业大学教授崔克清在接受采访时说“如恢复煤炭部，就能改变我国煤矿事故多发的局面”。

　　中国矿业大学北京校区博士生导师周心权教授，是这次“会诊”专家。他在2月17日接受本报采访时认为，恢复煤炭管理“利大于弊”。周教授说，从他们“会诊”过程看，现在很多煤炭企业要应对多个“婆婆”，谁也不敢得罪，很难把精力集中在生产和安全上。另外，各部门之间谁都指挥，有时部门之间的意见就发生冲突，企业无所适从。但周同时认为，恢复管理局的弊端是回到了“裁判员和运动员不分的局面”。

　　中国社会科学院近代史研究所雷颐研究员是这一动议的反对者。这位对煤炭安全问题颇有研究的学者认为，恢复煤炭部可能会造成计划经济时期的条块分割局面，不利于经济发展。从发达国家的经验看，也没有煤炭部等类似机构，但矿难不是那么多。

　　“要解决这个问题，从发达国家经验看，政府应该大力扶持工会的力量。”雷颐说。

　　中国煤炭工业管理体制沿革

　　1949年10月，国家设立了燃料工业部，负责管理煤炭、石油和电力工业；

　　1955年7月，第一届全国人民代表大会第二次会议决定撤销燃料工业部，分别成立石油工业部、电力工业部和煤炭工业部；

　　1970年1月，国家撤销了煤炭工业部，将煤炭、石油、

化工3个部合并成燃料化学工业部；

　　1975年1月，国家决定撤销燃料化学工业部，重新成立煤炭工业部，并将以前下放给地方管理的煤炭企事业单位陆续收归煤炭工业部管理；

　　1988年4月，根据国务院机构改革方案，成立了由煤炭、石油、核工业部的全部和水利电力部的部分政府职能组成的能源部，再次撤销了煤炭工业部；

　　1993年3月，第八届全国人民代表大会第一次会议决定撤销能源部，再次组建煤炭工业部；

　　1998年3月，第九届全国人民代表大会第一次会议批准国务院机构改革方案，决定不再保留煤炭部，在国家经济贸易委员会下设主管煤炭行业的国家煤炭工业局。全国94个国家重点煤矿被下放到地方政府，地方煤炭管理局不再对煤炭企业进行直接管理；

　　2000年，国家组建了国家煤矿安全监察局，将各地原来的煤炭局改为煤矿安全监察机构，实行财政统一拨款的垂直管理体制；

　　2001年，国家在原国家煤炭工业局和国家经贸委安全生产局的基础上，成立国家安全生产监督管理局，与国家煤矿安全监察局合署办公，一个机构两块牌子、归国家经贸委。

　　2005年，国家安全生产监督管理总局成立。