设卡收费公路：影响我国经济发展的硬约束

　　遍布全国设卡收费的高价公路，已成为影响我国经济协调发展的“拦路虎”。有关专家认为，从降低我国宏观经济系统的运行成本出发，我国应尽快恢复公路作为公共产品的本来面目。

　　全世界收费公路７１％在我国

　　公路是国民经济和社会发展的重要命脉。有关统计资料显示，在公路、铁路、航空、水运等几种主要交通运输方式中，公路交通承担的我国客运量和货运量的比例，已分别超过90%和80%。

　　依托公路收费政策，我国1984年至2000年间，有关部门利用各种融资方式筹集的公路建设资金达6700亿元，占同期公路建设总投资的60%。在这些巨额社会资金的支持下，我国公路建设也突飞猛进。到2004年底，全国建成的收费公路已超过10万公里，其中高速公路总里程达3.4万多公里，仅次于美国居世界第二位。

　　但国家行政学院经济学部张孝德博士等有关专家研究后发现，市场化运作的公路投资管理体制，在解决我国交通供给严重短缺的同时，也使得我国宏观经济系统的运行付出了较大的代价。突出表现为，公路收费站林立，不仅成为我国公路运输中的一大特色，遍布全国的设卡收费公路，也已成为影响我国经济发展的硬约束。

　　记者在采访中得知，目前全世界建有收费公路的20多个国家，已建成的收费公路大约为14万公里，其中有10万公里在我国。

　　专家认为，公路收费站林立，对我国宏观经济系统的协调稳定运行，影响是多方面的：

　　首先，高价公路已成为我国城乡市场协调发展的“拦路虎”。目前我国高价公路形成的产品进入市场的“高门槛”，首先拦截的是农产品的流通。在四川每斤4分钱的萝卜，运到广州的运输费用竟达5角，是原来价格的10倍多。重庆市因公路收费关卡林立，每年农产品流通的销售额至少降低7、8亿元。全国因公路高收费影响的农产品销售额，至少是这个数字的10多倍。

　　其次，高价公路影响了全国统一市场的发育，阻碍了资源的优化配置和地区之间的分工协调发展。我国以地区为单元的公路收费管理体制，加大了地区之间产品和要素流动的成本，使一些地区拥有的资源和产品优势，在公路高收费障碍下难以发挥。

　　再次，高价公路已成为影响我国新型产业结构升级和消费升级的障碍。当前我国消费升级乏力的主要因素是消费环境成本过高。其中遍布全国的高价公路收费网，就是影响消费升级的主要障碍。不仅抑制了私家车消费的发展，也抑制着旅游产业的发展。

　　此外，设立着高密度收费站的高价公路，也严重影响了公路的利用率和运输效率。目前我国二级及二级以下收费公路比例超过70%，而由于二级收费公路必需在主线设站，二级路上每隔30公里左右甚至更短就要收费，这就使得我国收费站泛滥成灾，在全世界发展收费公路的国家中也是绝无仅有。

　　是公共产品还是垄断产品

　　张孝德说，公路是现代市场经济物流传送的主要系统，属于政府适当收费，以保证整个经济系统经济运行的公共产品。将公路产品导入市场化经营后，公路就变成了获取高利的垄断产品。

　　宁夏法律专家咨询委员会委员、西北第二民族学院法律教系王幽深告诉记者，作为现代经济系统中最基本的基础实施，公路价格上升或下降会发生乘数效应，公路使用成本越低，越能最大限度降低经济系统运行成本，提高系统的经济收益，这也是西方发达国家普遍将公路作为公共产品提供的深层原因所在。

　　王幽深说，美国现全国拥有的8.9万公里高速公路，只有大约8000公里是收费路段，而且收得很少，在美国中西部地区，绝大多数公路甚至连收费站都没有。我国则不同，目前我国已建成高速公路的90%，一级公路的80%，二级公路的40%以上，都是收费公路。

　　专家们认为，美国目前已建成的高速公路，基本靠的是政府税收，我国目前已建成的收费公路，则主要依靠贷款，因此我国公路收费站众多是难免的。但如果说，在上世纪８０年代到９０年代，我国政府只有通过市场化融资，才能弥补政府提供公共产品能力不足问题的话，那么进入２１世纪，我国政府已经开始具备这样一种提供能力以后，我国公路建设仍然采取这种方式，所弥补的则不是政府提供公共产品能力的不足，而是变成了政府和个别部门借此获取垄断收入。

　　张孝德认为，如何解决我国目前存在的高价收费公路，不是一个简单降低收费的问题，而是需要在认识和改革目标上，对公路这一产品重新定位。因为让提供公共产品的为民事业嬗变为政府和投资利益团体获利的产业，公路的供给者虽然实现了自身利益的最大化，却不会增进社会公益的发展，只会使高价收费的公路成为目前

中国经济系统运行无法承担的包袱。

　　专家认为，要恢复公路作为公共产品的本来面目，实现我国宏观经济运行效益的最大化，目前除了各地政府不能再把公路当作获取地方小团体利益的“摇钱树”以外，我国公路在管理体制上，还需按照公共产品的要求，确定政府的管理职能，解决政府在公共产品管理和供应上的缺位问题。

　　应将公路收费纳入政府审计

　　贵州省社会科学院经济研究所所长、副研究员宋明说，上世纪80年代到90年代，我国因修路资金短缺，通过多渠道的融资解决资金问题是应该的，但是如果将这种一段时间内临时的做法，变成了越来越固定的常规管理方式，把本来属于政府需要支出的项目，变成政府收入项目时，就存在一个政府在对公路管理上严重错位的问题；将本来应属于政府承担的责任，推给社会和私人来承担，这是政府的严重失职。

　　宋明认为，目前公路的收费管理十分混乱，很多路段修路的钱是政府投资的，并不存在着借贷的问题，设站收费纯粹是地方为了增加经济收入；有些路段当初确实是贷款修的路，由于收费时间长，也早收回了贷款，但收费站却只见增未见减。目前应将公路收费纳入政府审计范围，对属于政府投资的和贷款已收回的收费站要坚决撤掉，对需要还贷款的收费站，也要严格审定其收费的价格和收回投资的时间。

　　张孝德说，在公路投资管理上，我国可以借鉴美国的管理经验。1956年，美国通过了《联邦资助公路法案》，确立了高速公路投资管理的框架。根据这一法案，美国州际高速公路由联邦政府和州政府按照9:1的比例出资。其中联邦资金由“联邦公路信托基金”提供。这个基金的资金87.6%来自机动车

燃油税。这种通过征收燃油税解决公路的使用成本问题，是一种有效、公平的方法。谁开的里程多，使用公路多，谁交的税就多，而且避免了设路卡收费导致的运行效率损失的问题。由于这种合理的收税较好地解决了资金的来源，美国高速公路建设资金的需要才得以保证。在20世纪50年代到70年代末，美国高速公路平均每年建成3000公里。到上世纪80年代末期，美国的高速公路网基本建成，并占全球高速公路总里程的一半。

　　王幽深认为，我国正在进入汽车发展的黄金时代和经济高速增长时期，这种快速发展，对公路提出新需求的同时，也为修路资金提供了不断增加的税源。如果能够提供廉价的公路刺激汽车使用快速增长，车与路的发展就会进入良性循环。最终在“还路于民”的同时，换来的将是整个国民经济的和谐、健康、快速发展。