食品安全监管与制度创新 行政首长问责制是关键

 　　——广东省”食品安全与监督管理”研讨会综述

　　编者按：由广东省行政管理学会、广东省机构编制管理研究会共同主办的“食品安全与监督管理研讨会”，于2005年11月中旬在广州举行。140多名国内专家学者、政府官员、相关企业界人士聚集一堂，共同研讨“食品安全与监督管理”这一事关国计民生的重大课题和热点问题，这是我国《食品安全法》出台前的一次思维盛宴，对广东乃至全国食品安全与监 管工作将产生积极的影响。

　　在这次会议上，国家食品药品监督管理局

食品安全协调司徐景和副司长，广东省委副秘书长、省行政管理学会副会长杨桐，中山大学政务学院蔡立辉主任等作了主题发言；上海大学生命科学学院副院长尹京苑教授、深圳大学管理学院公共管理系主任马敬仁教授等在会上作了专题演讲；广东省食品学会理事长、华南理工大学食品科学工程系主任曾庆孝教授等在会上作了专题报告；中国食品科学技术学会副理事长、国家“十一五”食品安全专项规划首席专家孙颖教授作了会议总结。现把会议的主要观点综述如下：

　　打造从“农田到餐桌”的安全食物链

　　食品安全监管的重要性与发展趋势

　　“民以食为天”，“食以安为先”，食品安全涉及到公众的生命健康；关系到一个国家经济的可持续发展；关系到社会的稳定和政府的威望，它已衍变为一个全球性的问题。各国保障食品安全的作为与行动，也已发展为一种全球性的社会治理运动。专家认为，当前全球食品安全治理正在稳步推进，逐步形成新的治理理念、治理体制和治理机制，大体上概括为十个方面。

　　第一是全程治理。各国政府都要求构筑一条从“农田到餐桌”甚至往前扩展得更为远一些的“食物链”，形成一个天衣无缝的体系来保障食品安全。

　　第二是政府治理。保障食品安全不仅是各国政府对本国国民的责任，也是各国政府对国际社会的责任，各国政府应共同迎接挑战。

　　第三是企业责任与自律。世界各国正形成一个共识，食品安全的第一责任人是食品生产经营企业，政府承担行政监管责任。

　　第四是社会治理。保障食品安全，整个社会的参与是非常重要的。社会治理不仅表现为一种理念，更重要的，要形成一种制度性的安排，使先进的理念能够在社会生活中落地生根。

　　第五是统一治理。联合国世界卫生组织特别强调在研究食品安全问题时，必须始终把安全与效率紧密地结合起来，要逐步研究建立统一的食品安全监管体制，或者统一的食品安全监管要素。

　　第六是协作制。在强调社会专业分工的过程当中，必须高度重视部门之间的协作，使社会分工和社会协作有机结合。

　　第七是强调科学治理。食品安全治理必须建立在科学的基础上，即必须建立在风险分析、风险管理、风险交流的基础上，政府的管理、企业的管理要以风险为导向，以风险来配置整个行政监管资源和社会资源的投入。

　　第八是责任治理。食品安全涉及到社会的方方面面，各个部门要按照自己的法定责任全面履行各自的职责，建立起责任制和责任追究制。

　　第九是专业制。食品安全是一个专业“活”，要从中发挥专业机构的作用，特别是在法律标准、监测、检测等方面，要真正使专业人才在这里大有作为。

　　第十是效能制。食品安全的效能治理是今后食品安全治理的非常重要的一面。国际社会在食品安全管理方面呈现出监管体制一统化，规则法典化，服务体系社会化，保障措施集成化的发展趋势。

　　谁来长期监管小作坊

　　我国食品安全监管存在的问题

　　当前，我国”食品安全”管理和政府责任预期中，存在着几个误区或弊端。

　　第一是认识误区。我国食品管理者对”食品安全”的理解相对狭隘，缺乏关联分析和系统思考。实际上，影响我国食品安全的、对居民食物链造成破坏和冲击的，许多是来自于外部的因素，如环境恶化、水资源污染、化学添加剂滥用、食品工业长期贫血、食品科技落后、技术标准混乱、监管错位和不到位等。

　　第二是责任误区。改革开放20多年来，食品工业的确得到了很大的发展，但整个食品工业中中小型企业比重偏大，而且相当一部分为小作坊式生产，管理水平落后，从业人员素质偏低，缺乏基本的从业技能、法律意识甚至起码的职业道德；而在我国广大的农村和城郊地区，食品流通领域也以散兵游勇为主，缺乏有效的管理和基本的公共服务，而表面上”丰富多彩”的食品市场导致政府过分依赖社会力量，陷入疏忽公共服务责任的误区。

　　第三是管理误区。我国目前有关食品工业的国家标准、行业标准、地方性标准、企业标准等食品标准之间存在交叉、重复甚至出现空白，直接影响执法的严肃性；监管职能涉及多个行政管理部门，职责分工不明晰，各自执法、重复执法现象较明显；监管力量薄弱，未形成”从农田到餐桌”覆盖整个链条的食品安全监测网络；人民群众的食品安全意识较低、自我保护能力差，宣传教育工作有待加强。

　　第四是技术障碍造成食品监测、评价系统的缺失。我国食品安全管理与发达国家相比，主要存在五大差距：

　　1.系统监测与评价资料缺乏，在微生物造成的食源性危害方面缺乏系统的监测数据；

　　2.关键检测技术与设备落后，如在农药残留检测方面，美国食品药品管理局(FDA)的多残留方法可检测360多种农药，德国可检测325种农药，加拿大多残留检测方法可检测251种农药，而我国缺乏同时测定上百种农药的多残留分析技术；

　　3.危险性评估控制技术在有些食品企业才刚刚开始采用，缺少覆盖全行业的HACCP指导原则和评价标准；

　　4.新产品(新技术、新工艺、新资源加工食品)的安全性研究与评估欠缺；5.法律法规和标准体系不健全，食品的国家标准只有40%左右等同采用或等效采用了国际标准，食品行业的国家标准的采标率只有14.63%。

　　第五，地方保护主义也是食品安全的较大隐患。

　　上海模式值得关注

　　国内外食品安全监管模式的探索与借鉴

　　(一)发达国家食品安全监管模式

　　近年来西方发达国家的政府食品安全监管从过去多头监管向现在的集中统一监管、从过去重视食物链的重点环节监管向现在的加强食物链的全过程监管、从以政府部门监管为主向重视发挥社会力量的作用等方向发展。

　　1.建立各具特色的管理体制。发达国家在这方面的管理体制主要有：美国模式：一个部门为主，多个部门协同管理的食品安全管理模式；英国模式：成立专门的独立食品安全监督机构的模式；加拿大模式：由农业部门负责的食品安全管理模式。

　　2.注重完善法律法规体系。发达国家在这方面主要的做法是：加强立法；严格执法；强化信用管理。

　　3.不断完善标准、检测与危险性评价体系。发达国家在这方面主要的做法是：不断制定与完善食品质量标准；建立严格的检验检测体系；建立危险性评价体系；加强监督检查。

　　4.重视食品安全预警。发达国家在这方面主要的做法是：重视风险评估与管理；加强预警系统技术的应用；强调食品安全管理的公开性和透明度。

　　5.充分发挥行业协会的作用。发达国家十分注意发挥行业协会良好的自律机制，有效地减轻了政府的监管压力，强化了食品安全与管理。

　　(二)国内食品安全监管模式的探索

　　2004年底，上海市出台了一个改革方案，食品安全监管体制改革有新突破。上海市在改革食品安全监管体制中，采取分阶段改革、有计划分步推进的方式，先将原由卫生部门负责的食品流通和消费环节的监管职责划归食品药品监管部门，卫生部门不再承担包括发放《卫生许可证》、行政检查、行政处罚和行政强制等食品安全方面的监管职责。上海市确定的最终目标是，在符合国家法律原则的基础上，通过整合现有食品安全的监管资源，建立和完善综合性的食品安全监管机构，在食品的生产加工环节、流通和消费环节，逐步实现以一个部门为主的综合性、专业化、成体系的监管模式。上海市的这种改革创新模式值得我们借鉴。

　　引入行政首长问责制是关键

　　中国特色食品安全监管机制与制度创新的思考

　　(一)食品安全监管思路的创新

　　对于我国政府食品安全监管改革的基本思路，建议借鉴美国的食品安全监管运作模式，并结合我国国情，采取“以品种监管为主，分段监管为辅”的管理模式。

　　(二)食品安全监管机制的创新

　　鉴于目前食品监管体制依然没有理顺，各部门的食品监管和服务业务难以整合的情况，尝试将食品安全问题纳入一级行政首长的问责范围，依靠行政首长的权威建立多元一体的矩阵式多部门联合监管体系和部门联动的快速反应机制，并将主管及相关部门的食品安全责任纳入绩效评价和绩效管理系统，是一个明智的选择。同时，将我国现在由多部门管理的机制逐步过渡到由几个主要部门管理，再由一个部门进行综合监督的机制，并积极推进“以品种监管为主，分段监管为辅”的全程监管模式的建立和发展。

　　(三)食品安全监管法规与制度的创新

　　建议加快建立统一协调的法律法规体系，并从如下几个方面进行制度创新与整治：

　　1.整合法律法规资源，完善相关法律法规体系，加强现有法律法规的执法力度；

　　2.提高惩罚标准，增加违法者的风险成本；

　　3.加强食品安全的相关制度建设，包括“从农田到餐桌”的全程控制制度、食品销售环节的追溯和承诺制度及食品安全预警制度等；

　　4.完善食品安全社会信用制度体系。(四)食品安全监管体系与手段的创新

　　1.建立权威高效的食品安全监测体系：整合现有检验检测机构；加强检验检测机构的能力建设；加强企业食品安全的自我检验检测；对食品

供应链进行全程监控。

　　2.建立既符合中国国情又与国际接轨的食品安全标准体系：改革标准管理体制；增强制定标准过程的科学性。

　　3.加快建立安全可控性强的食品供应组织体系：提高农业生产的规模化、组织化程度；改进和完善生产与加工方式。廖雄军　余贞备

　　(执笔者廖雄军系广东省行政管理学会理事、广州市委党校教授，余贞备系广东省行政管理学会办公室副主任)