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-本报记者 阳静纯 深圳报道
“你这是在犯罪！”深圳市城市规划设计院院长王富海说，这是他几年前参观关外某镇所谓的“花园式”厂房时所说的话，“原本占地1000平方米的厂房，非要再多拿出1000平方米让厂家做花园，而且还是产权出让。即使企业几年后不行了，把地卖了也值不少钱。”
就像一个人有钱时不会想到钱也有用光的一天，某种程度上，深圳的土地就是这样被大手大脚地挥霍掉了。在今年年初广东省两会上，原深圳市委书记黄丽满透露：深圳市25年的发展用掉了三分之二的土地，占可用土地的70%。
“深圳这张饼就只剩几个角了，稍有良心的都会明白，必须控制土地发展规模。”王认为对深圳而言，土地利用规划体现在两大诉求：一是提高土地利用效率；二是改善生态环境。
难以作为的土地规划
深圳辖区土地总面积1995平方公里，其中可建设用地总量为814平方公里。根据《深圳市土地利用总体规划(1997~2010)》，深圳2010年建设用地规划面积为622.01平方公里。目前全市建设用地已占用551平方公里，尚有可建设用地263平方公里。
“深圳的土地利用规划，很难有所作为。”王的话让人有些吃惊，他曾是深圳第一轮土地利用总体规划编制的主要负责人之一，其编制的规划还拿了国际大奖。
难以作为的原因缘于深圳这个城市的特殊性。“在编制土地利用规划前，我们的城市规划已经编制完成。”与国内其他城市相比，深圳市域面积较小，土地状态比较简单，一半是山地，可建设用地仅占一半，城市化水平高达95%以上。“城市规划本来不用做到镇，但深圳是副省级城市，不带县市。”针对这些特点，深圳当时的城市总体规划放大到整个辖区，即由特区扩展到全市，把建设用地和非建设用地一并纳入规划管制。
“这就造成了土地利用规划跟城市规划是一致的，这反而使局面很难堪。”王表示由于城市规划归建设部管，土地规划归国土部管，本来资源可以统筹放到一块做，却偏要分开。“我们也只能是大盘子里突出差异，城市规划突出建设，土地规划突出不建设，但又有了新问题，就是土地规划向城市规划要求得越来越严。”他表示以前深圳国土规划没分家时还好协调，但两局分开后，各有各的诉求，两个规划间就有了矛盾。
“当然两个规划摆到政府面前，还是可以协调的。但一届政府有一届政府的想法，所以规划也总是变来变去。但我们的规划还得这么画下去。”
实际上，当地政府对规划的影响是相当大的。举例来说，在深圳有两个数据，经政府批准的土地是一个数据，而实际开发的土地量是其两倍，也就是说，有一半的土地是未经批准的。“最后又能怎么样呢？通常因为企业的效益不错，把手续补办也就算了。”
此外，中央和地方的博弈成为规划的另一个难解的结。“规划为什么管不住？一是地方管不住，二是中央管不住。”王反问，“从地方来讲，执政者愿意管吗？地方如果要发展，又怎么可能把土地要素控制住。我们现在还不到不利用土地就可以发展GDP的水平，还达不到那种阶段。”
“从中央而言，国土资源部的措施够严格了，修改后的土地法明确规定每一年都要报建设的量、土地利用状态。为何还会超出？就是监管不到位，批而不管，管而不罚。”他认为在土地利用规划方面，中央和地方应该各司其职。“双方建立对话机制，中央管好生态线，这是不能动的，建设线就没必要硬性规定了，双方只要在建设用地上达成一个认可的范围，在这个基础上地方可以随意发挥，超过了就罚。”
中央和地方间的矛盾还体现在忽视城市差异而实行“一刀切”的做法，造成有的地方建设用地大大突破，或有的地方却用不完的现实。“深圳尚存土地少得可怜，但根据国家按比例保护耕地的规定，要求有10几万亩的保护性耕地。”深圳采取的变通办法是，通过争取省政府易地开发计划安排，与河源市签订了6万亩基本农田易地保护协议，并按规定缴纳了数亿元的耕地开垦费和易地保护费。
土地效率
实际上，缺地只是相对的，甚至说，我们根本就不缺地，缺的只是土地利用效率。
相对香港来说，深圳已经算“地主”了。香港经历了150年的发展，1000平方公里的土地空间至今开发使用的面积仅约200平方公里。而深圳成立仅20年，人口与香港相仿，近2000平方公里的土地面积已开发使用超过500平方公里。
“这意味着以前大手大脚了，现在得省着花了。”王说，这也即是深圳政府近一年来提到的“向土地要效益”或“土地集约利用”的执政观。尽管深圳每平方公里土地产出GDP从1996年的近0.5亿元，增加到2004年的1.6亿元，土地集约利用程度在不断提高，但与香港的效率比起来仍是低的。
深圳的这一轮土地修编将如何做？深圳市国土局办公室副主任李玉泽并未给记者一个明确的答复，“我们只是按部里要求，做前期研讨工作，具体修编工作还未正式开展，要根据部里的安排。”6月份，深圳国土局邀请相关专家进行了土地修编的前期研讨。
但土地规划是与产业规划相匹配的，深圳对自身的产业定位已经明确，而相关的对土地的规划其实也有了相应的思路。
政府首先解决的是加强对土地储备的有效控制。其一是对1亿平方米城中村的改造；另一则是意义更为深远的宝安、龙岗两区集体用地转国有的政策实施，称为“转地”。
现在我们已经看到政府力度不断加强的推进城中村改造。2003年下半年的“净畅宁工程”，2004年的“梳理行动”，以及各区城中村规划定位的出台，今年三大城中村蔡屋围、渔农村等的改造试点，都让人对城中村问题的解决有了期待。
“转地”是深圳加强对土地储备管理的另一大战役。按照去年城市化土地政策，宝安、龙岗两区260平方公里土地将转为国有，并纳入全市土地储备。这次转地将在今年年底结束。加上原有储备土地173.9平方公里，也就是说，截止到今年年底，政府手上的土地储备将有440平方公里。
配合此次“转地”，今年1月，深圳土地储备中心正式挂牌，该机构将对全市范围内的政府储备土地进行统一管理，坚持一个渠道供应土地的原则，通过储备一定数量的土地加强对土地市场及宏观经济的调控。
这一系列政策将拧紧深圳土地供应的“水龙头”。下一步的问题是如何“节水”——提高土地产出效率的问题，这既包括传统意义上的经济效率，也指生态效益。
“土地利用总体规划应充分体现土地产出效益第一的原则，否则规划就失去了其自身的意义。”北京大学深圳研究生院副院长博士生导师王仰麟说。而提高产出效益首先是加快土地功能置换的周期，深圳市社科院院长乐正认为，“比如车公庙、天安和泰然工业园区是通过土地的二次、三次开发获取新的增量的比较成功的案例。原来车公庙片区蓝领人口比较多，近年内蓝领向白领过渡得非常迅速。过去，深圳的发展商主要依靠土地的一次开发，未来深圳应严格控制土地的一次开发，用政策鼓励土地的二次、三次和多次开发。”
而从今年开展对工业用地出让的招、拍、挂方式的试行工作，则将结束部分人利用工业用地协议转让的“圈地”行为。
生态效率的长期性往往为追求短期政绩的政府有意或无意地忽视，而由此引发的生态危机将极大地影响当地经济发展。“如何加快土地的反哺周期和对绿色空间的反哺周期，对于本次规划研究工作非常重要。”乐正说。
6月底，深圳公开展示基本生态控制线划定方案。所谓基本生态控制线，即是为了保障城市基本生态安全，维护生态系统的科学性、完整性和连续性，防止城市建设无序蔓延所划定的一个范围。根据方案，深圳划定在基本生态控制线内的土地面积约为984.7平方公里，占全市陆地总面积的50%。划定基本生态控制线在国内尚属首次，也是国内规划界的一次创新。
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