第三轮土地规划即将公布 城市规划替罪圈地运动

　　本报记者 姜洪桥 彭金凤 北京 上海报道

　　全国即将展开第三轮土地规划消息公布之际，舆论再一次发起寻找“圈地运动”幕后真凶行动，这一次倒霉的是城市规划。

　　本月，国土资源部公布全国土地规划编修的计划，并指出很多城市规划超越土地规划 ，警告要防止地方政府利用城市规划变相“圈地”。在官方消息公布之前，舆论已经开始了对城市规划与土地规划的矛盾问题的讨论，从《城市规划建设造成圈地热》和《土地规划跟谁走？》这样类似的媒体报道标题我们可以看出，舆论似乎进一步确定了城市规划对圈地应负首要责任。

　　土地整顿和规划针对土地资源浪费，但土地资源浪费的核心原因由城市规划一手造成？在采访中城市规划专家对这样简单的推理持不同意见。中国城市规划设计院总规划师杨保军指出，土地集约利用最终要靠市场杠杆来完成，行政指定集约利用效果值得忧虑。

　　城市规划是首恶？

　　作为一个规划师，年轻的张宁最近有点不爽，用他的话说就是：“苗头有点不对。”他的不爽来自于媒体，来自于一种无形的压力，最近对城市规划的批评越来越多，规划师想当然的也是难免逃脱干系，“城市规划是圈地运动的首恶，那我们就是帮凶了？”

　　从城市美容师到帮凶的角色转换的确不容易让人接受，估计眼下不爽的也绝不仅仅是张宁一人，因为城市规划正在经受挑战和检讨。这个挑战不是来自于城市规划本身的内部学术之争，而是来自外部，来自于土地规划和城市规划之争。

　　7月份，国土资源部宣布开展第三轮土地规划，并对各城市规划上报国土资源部审核提出了具体要求。第三轮规划的主要目的针对以前的土地过度浪费进行严格管理，以实现土地的集约利用。与此同时建设部也下文，要求各地建设部门加强城市总体规划与土地利用总体规划的协调和衔接，强调城市总体规划中建设用地的规模、范围与土地利用总体规划确定的城市建设用地规模、范围应一致。

　　那么国土部门在土地规划编修中如何调整城市规划关系，尤其是东部沿海地区大量超出用地指标的省份城市规划是否将因此重新调整？为此记者联络了相关省份国土资源局，浙江省国土资源厅规划处朱处长称，“浙江和上海一样都是试点省市，原本是按试点的要求在做，但现在因为中央新规划的具体方案还没有出来，所以现在也找不到方向了，只能等中央具体的规划出来，我们再继续做。”上海和江苏国土资源部门亦同样强调目前只是前期准备工作，因此不愿意发表任何看法。

　　在这些政策展开同时，城市规划受到越来越多的批评。北京市城市规划设计研究院原副院长董光器在一个论坛上说：“城市总体规划已被指责成是一个‘圈地工具’。”

　　杨保军对目前出现的情况表示理解，他认为，之前修编的土地规划就是为了保护耕地，但是几年之后耕地就少了1亿亩，上一轮规划失败了就要寻找原因，“这个逻辑很清楚，只有两种可能，要么是无规划非法占用耕地，要么就是有规划，按照规划占用，那么规划就是有问题的。”显然，有问题的规划不是城市规划就是土地规划。

　　杨保军确认，寻找上一轮土地规划失败原因，检讨城市规划，争论城市规划和土地规划的矛盾在学术界内部已经将近一年。争论不仅关心失败原因还对城市规划和土地规划的从属关系与地位进行了探讨。据了解，早在去年5月，新华社发表的一篇文章首次提出来土地规划与城市规划关系颠倒是“先蹬鞋子后穿袜”。

　　当时，国土资源部一位司长就提出，“从规划角度，首先要画一个大圈子，这就是土地利用总体规划。然后在大圈里面画具体的小圈子，这就是城市规划。”

　　政府定位转向

　　城市规划帮助圈地的问题，其实并没有太大意义。稍微了解建设项目审批手续的人都知道，尽管之前国土资源部门不够强势，但是法定的程序是无可回避的，大批的开发区和其他建设项目首先是想办法修改土地规划。不经过土地部门审核的项目固然有，但绝不是大量土地被圈占的惟一原因。此外，先通过城市规划再求修改土地规划的迂回路线也是可采用的办法之一，但恐怕也未必占主流。不过，当时的情形与现在有所不同，国土资源部门还没有实现垂直化管理。

　　对于目前争论的结果和舆论的导向，社科院城市发展与环境研究所副研究员黄顺江表示不能赞同，“从学科理念上讲，土地规划优先是不恰当的”。黄顺江的分析是，土地规划首先为国民经济服务。上世纪70年代我国就有国土规划，在农业为主的时代，它的作用性很强效果明显。90年代以来城市和城镇主导经济地位的突出，广大地域开始为城市和城镇服务，城市主导经济是必然的，城市战略和城市规划的重要性毋庸置疑。而相比较而言，土地规划是基于土地自然条件的判断，缺乏预测性。

　　城市规划立足于城市发展，土地规划立足于约束和保障，由于城市规划的偏大导致中央相应增强约束是可想而知的。但是怎样约束，约束效果如何却是一个更加困难的问题。

　　严格管理土地制度在1996年就提出过，上世纪90年代以来，土地整顿先后有3轮之多，每次都是采用最严格的政策，但是每次整顿之后圈地问题就立刻卷土重来。其问题的核心仍然是地方政府利益分配和保护耕地的矛盾得不到解决。一位地方政府官员对杨保军表示他的不理解，“我们的粮食都被污染了，我们从东北进大米好了，非要保留我们这几百亩地，对国家来说能解决多大问题？”

　　地方政府很难站在全局观念上重视土地规划问题，但是在地方政府收益没有出路的情况下，圈地运动只能循环往复。据了解，为了保证土地集约利用，有国土部门提出用投资密度来作为测算的量化标准。比如说，每亩地投资额达不到2000万元该土地就不能通过审批，这样的措施普通人动脑筋想想就能找出对策了，无非是在账户上先投入2000万，审批通过后再撤出资金。

　　那如何才可能让地方政府转变定位？

　　目前，地方政府的收入主要来源于工商业税收，要发展工商业就要拉投资项目，就会牺牲土地。“如果收入来源于不动产税，我想地方政府可能对占地就不感兴趣了”，杨保军说。在大部分发达国家，城市的主要收入来源于财产税，土地和房产的增值是政府收入增加的保障。不动产税的确立使得政府的定位向服务转换，服务于土地而不是浪费和污染土地以求税收的增加。

　　“我们现在是来个老板就有一堆市长来盛情欢迎，要是税制转换了，那个时候市长可能不会欢迎反而担心：这个项目是不是会污染环境，让我们城市的土地和房产贬值啊？”杨保军说。

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　　近年来，随着我国经济社会的发展，土地利用规划工作面临新的形势。据了解，国土资源部还将对规划和计划执行情况进行监督检查，严肃查处突破规划和计划批地用地的行为。