7.13大限逼小煤矿就范 煤炭新政定标矿权市场化

　　本报记者 徐万国 实习记者 齐薇薇 北京报道

　　“7·１3”大限

　　7月6日，北京亚运村国际会议中心，北京市煤矿安全工作会议会场充满“火药味”。主管安全生产的副市长陆昊在会上越说越愤怒：“听说有些地区的非法小煤矿有黑社会介入 ，北京这个地方(黑社会)他玩不起来！”

　　陆昊之所以如此愤怒，是因为到7月13日，不申办安全生产许可证的煤矿都要停产整顿。可截至当天，北京市102个煤矿中，只有13个领取了安全生产许可证。甚至有66个乡镇煤矿连申报领证的材料都没有提交。

　　而一个周前的6月29日，国家发改委正式公布了《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》(以下简称“意见”)，煤炭工业新一轮的改革思路正式启动。

　　按照“意见”明确的思路，煤炭工业将以建设大型煤炭基地、培育大型煤炭企业和企业集团为主线，逐步淘汰落后生产力，规划资源开发秩序。

　　“意见”刚刚出台，就遭遇整治难题，国家煤矿安全监察局局长赵铁锤退了当日去外地出差的机票，亲临会场助阵。

　　赵铁锤说，国家不可能把小煤矿作为现代化建设的主力军，对小煤矿的整顿力度会越来越大，管理会越来越严。目前，国家就是要让小煤矿进行整合，把数量降下去，把产量提上来，并在提高煤炭回采率上下功夫。

　　据北京煤矿安全监察分局估计，到7月13日，北京符合申办条件的小煤矿不会超过总数的60%。

　　不光北京如此，几乎所有产煤地区，小煤矿都在“顽抗”“7·１3”大限。据煤炭专家李学刚介绍，截至5月下旬，产煤大省山西仅有1／5的煤矿取得了安全生产许可证。

　　国家煤矿安全监察局提供的数据显示，目前全国申请办理安全生产许可证的煤矿矿井只占应发证矿井的72%。最终能取得安全生产许可证的矿井不会超过6成。

　　资源整合之战

　　小煤矿“整而不治”一直是困扰煤炭行业健康发展的问题。据国家安全生产监督管理总局局长李毅中介绍，按照最初规划，全国所有煤矿要在今年1月13日之前全部申办安全许可证。之所以在原计划的基础上推迟半年时间，就是要让煤矿做好充分准备。7月13日已经没有推迟的余地。

　　表面上针对安全生产的这次行业“大洗牌”，实际也是整合小煤矿的“最后通牒”。因为按照“意见”：“要从2005年起，用三到五年的时间，建立规范的煤炭资源开发秩序，使大型煤炭基地建设初见成效，形成若干个亿吨级生产能力的大型煤炭企业和企业集团。”

　　而要实现这一目标，关停非法生产矿井，整合小煤矿，为大型煤炭企业和企业集团储备资源，是首先必须完成的步骤。

　　中国煤炭工业协会经济运行中心潘韦尔博士认为，煤炭行业根本性改革是矿业权改革。而目前散乱无序的小煤矿，正是阻碍这一改革进程的重要因素。

　　国务院研究室工交司司长陈全生认为，煤炭开发秩序的混乱现象，说到底是目前产权制度不合理造成的。矿业权真实价值的缺失，带来了管理者对资源宝贵性的长期忽视。资源配置方式未能真实地反映资源获得成本，造成了煤炭行业发展的散乱无序和低效。

　　据陈全生介绍，长期以来，我国的矿产资源都是以行政命令的方式无偿划拨给煤矿开采。虽然现在实行了矿产资源有偿使用，但由于先开采后交费，实际上降低了行业进入门槛。加之煤炭资源价格以政府定价为主，远低于目前真实的市场价格，只要搞到资源就意味着“一夜暴富”，致使无序开发的局面愈演愈烈。很多企业包括个人在利益驱使下，非法开采行为十分猖獗，也造成一段时间里安全事故激增。

　　甚至在有些地方，一些无勘探、采矿资质的企业也“跑马圈地”，介入煤炭资源开发，将探矿权和采矿权作为“期货”炒作，从中牟取暴利；有的拍卖国家规划区和国有重点煤矿后备资源。

　　而各地以承包、拍卖等方式拿到的煤矿，往往不求长远发展而只顾眼前利益。掠夺性的开采资源造成了严重的资源浪费，也加大了安全生产的压力。

　　国家安全生产监督管理局局长李毅中表示，“意见”的一个重大变革就是明确了要加快完善煤炭资源税费计征办法，将煤炭资源税费以产量和销售收入为基础计征改为以资源储量为基础计征的方案。

　　同时，在资源税改革的基础上，国家将收回一级探矿权，编制矿区总体开发规划和矿业权设置方案，依据这些规划和方案，实行煤炭资源二级探矿权和采矿权市场化转让。

　　作为此项制度变革的试点，山西省政府已经在上周出台了《关于推进煤炭企业资源整合有偿使用的意见》：山西省将分6年对正在使用的省内煤矿资源征收费用，新获批的煤矿资源将全部实行有偿使用。过去通过行政审批无偿取得的国有煤矿采矿权，其资源价款将转为国有资本金，成为国有股份。

　　此外，国家还在上月中旬普遍上调了煤炭资源税的征收标准。

　　陈全生说：“如果设置购买矿产权的较高门槛，通过资产公司评估等法律手续将矿产权卖给企业，那么，矿主为了财富的最大化，就必然会实行有计划地开采而不是滥采滥挖。同时，矿主为了自身财富的安全而不仅仅是工人的安全也会尽量保证开采的安全。只有在这些内在的而不是外在的、主动的而不是被动的因素作用下，小煤矿的问题才能根本解决。”

　　大集团之旅

　　刚刚公布的“意见”，对国家提出要建设的13个大型煤炭基地做了安排。这些基地分布在全国40多个主要矿区，煤炭资源储量约7000亿吨，占全国煤炭资源储量的70%。“在这些矿区内建设大集团，势必伴随着企业之间的大规模兼并和重组。”国务院发展研究中心专家钱平凡说。

　　正如国家安全生产监督管理总局副局长王显政所说：“世界上先进的产煤国家，都通过发展大公司和大集团，形成相对垄断的市场竞争格局。因此，加快实施大公司、大集团战略，抓紧大型煤炭基地建设，尽快形成若干个亿吨级的特大型企业，以及一批年产规模5000万吨左右的大型企业，是当务之急。”

　　事实上，早在上世纪90年代末期，煤炭行业就开始在政府主导下，展开了以资源整合为手段的煤炭集团化制度改革。至1997年，包括兖矿集团在内的32家国有重点煤矿先后整合原矿务局行政建制下的煤矿，实现了公司化和集团化。到2003年，全国已有66家原中央直属煤炭企业整合为集团公司，15家煤炭企业还通过改制陆续上市，在海内外融资130多亿元。

　　但是，当时的集团化建设尚停留在“行政捏合”阶段。这种行政捏合的模式，使国有煤炭企业的门难以对非国有资本打开。河南郑州煤电上市时，只有郑煤集团一家发起人，持有73.33%国有股直至今日。在很多没有上市的煤炭企业，这种现象更为突出。

　　而以“意见”为契机，新一轮的煤炭企业“大集团之旅”将有可能获得突破，越来越多的煤炭企业开始以真正市场化和资本化的手段来实现“做大做强”。

　　以平顶山煤业集团(以下简称“平煤集团”)为例。这个最先由平顶山矿务局改制而来的煤炭企业，从去年启动了以产权制度改革为切入点、建设现代化煤炭企业的战略。

　　至目前，平煤集团先后引入外来资本，与河南永城煤电集团、宝钢集团等企业合作，实现股权多元化；今年又相继引入了武钢、华能集团等战略投资者。据平煤集团宣传部透露，平煤集团已组建完成天安煤业股份有限公司，拟于年底上市。

　　目前，继神华、中煤能源、兖矿等一类煤炭大集团之后，类似平煤集团这样的二类煤炭企业集团正在朝着“更大更强”的方向努力。

　　由于这类企业大多处于国家13个大型煤炭基地建设规划范围的中心，其改革和发展将是本轮煤炭企业大集团建设的“旋涡中心”。

　　但是，也有人对“意见”的可操作性表示担心。潘韦尔表示，国务院的“意见”虽然比较全面，几乎涵盖了煤炭行业的方方面面，但其可操作性比较差，在执行过程中过度依赖行政命令的现象不可避免。“如果尺度掌握不好，煤炭行业新一轮集团化建设可能走样。”