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政府设立国有资产管理部门是源于社会经济管理者的需要，还是源于产权所有者的需要。对这个问题的不同理解将出现国有资产管理体制改革的两种不同的操作思路。新的制度安排应考虑双管齐下，既要强化政府国有资产行政管理的职能，又要迅速建立起商业化的国有资产出资人运行体系。
文 广州产权交易所 李正希
近年来，尽管各级政府陆续设立了国有资产监督管理委员会，初步解决了政府代理国有资产所有权职能与社会经济管理职能之间机构的分离，但是，这种分离本质上是政府内部不同机构间的职能的横向转移和归集。
企业仍在找“市长”
在政府序列设立行使国有资产出资人权利的机构，无论是分散管理还是专司管理，依旧没有解决政企不分、政资不分的事实。其实，企业出资人权利的行使，无论是游离于企业之外(经营者主导型企业)，还是作用于企业内部(所有者主导型企业)，都是一种经济行为、商业行为。企业行为既包括经营者行为、劳动者行为，又包括了出资人行为以及各种生产要素有机组合后的企业法人行为。国有资产出资人权利是具体的企业行为、商务行为，从国资委的职能来看，无论是选择经营者的职权，还是重大问题的决策权、投资权和产权的处置权，都表明政府仍然在介入国有企业的具体经营事务。从不少地方国资委设立后的实践情况来看，在这种体制下，企业不找市场，专找“市长”的局面仍然没有改观，也不可能改观。其中，一个不可忽略的现象是，由于企业劳资矛盾、债权债务矛盾引发而到国资委上访的情况大幅增加，国资委成了上访接待委员会、企业破产协调委员会。这正如诺斯的国家产权经济理论所断言：国家并不是中立的，因而最终要对造成经济的增长、衰退或停滞的产权运行效率负责。
政府职能的优化配置是一个不断完善和提高的过程。在市场经济体制下，政府显然没有必要介入企业本身的生产经营决策，从这个意义上说，经济体制转轨的过程，就是政府逐步退出企业生产经营活动的过程；市场经济体制的真正建立，就是政府行为和企业行为(商业行为)彻底分离之时。政府退出生产经营活动，特别是退出竞争性企业的生产经营活动，并不等于要让国有企业退出竞争性领域的生产经营活动。现在，不少地方政府一谈政府职能转变和国有企业产权制度改革，必言“国退民进”、“靓女先嫁”、“量化到人”，将国有企业一卖了之。这恰恰反映了政企不分，政府过多地以行政手段而不是市场手段插手企业具体经济事务之弊。“审批经济”仍然在卡着国民经济发展的脖子。因此，政府退出竞争性企业的生产经营活动，并不一定要靠出售国有企业来实现，完全可以通过新的制度安排，改革现行的国有资产管理体制。而政府作为国有资产产权所有者，根本的目标是将政府的社会管理职能和国有资产出资人职能分开，在制度设计上构筑政府行政管理层、国有资本管理层、国有资本运营层、商品生产经营企业四个相互制衡又层级相对独立的权力分配格局。
国资管理的两种不同操作思路
在中央、省、地级市政府的行政序列中设立专职机构管理国有资产是非常必要的。问题在于，行政化趋向的国有资产管理机构如何定位。从目前各地国有资产管理体制改革的实践来看，无论国有资产管理机构的名称如何、隶属关系如何、管理层次如何，实际上都涉及到一个基本问题：政府设立国有资产管理部门是源于社会经济管理者的需要，还是“顾名思义”源于产权所有者的需要。因此，对这个问题的不同理解和处理，将出现国有资产管理体制改革的两种不同的操作思路。
作为“产权所有者”或“产权代表”的国有资产管理部门。按此模式，国有资产管理部门必然要承担出资人的权利和义务。这一模式强化了国有资产管理部门的各项职能，但并没有真正体现政府与国有企业之间的政企分开、政资分开，而且，由于庞大的国有经济的存在，政府的这一国有资产管理部门也将是一个超级庞大的事务性机构，不利于政府部门的精简、高效，况且，地方上大量中小型国有企业特别是房地产、商贸、地方金融等行业的劳资矛盾、债务纠纷有不断增多的趋势，政府的国有资产管理部门如深陷这些事务性的泥淖(所有者难辞其究)，又怎会有精力去管理和经营好其他国有企业呢？况且，企业“出资人”即产权所有者是民事行为主体，对企业行使所有者权利只能依据《民法通则》和《公司法》进行。而将政府序列的国有资产管理部门定位于“企业的主管部”则是行政行为主体，依照行政法行使职权。因此，国有资产管理部门行使“管人、管事、管资产”的民事行为，混淆了国有资产管理主体与国有资产经营主体的界限，国有资产管理部门既当“婆婆”，又当老板兼经理，那就非把企业管死不可。这种体制是制度安排上的缺陷。
作为“社会管理者”的国有资产管理部门。大量国有企业的客观存在是个经济制度问题，同时又是一个社会现象。在市场经济体制下，各种所有制企业是平等的民事主体，国有经济本身就是社会经济管理部门监管的对象之一。由于国有经济在国民经济运行中处于主导地位，政府以社会管理者的身份设立国有资产管理部门专门管理国有企业事务，如同政府设立外商投资企业管理部门(例如外经贸委)管理中外合资企业、外商独资企业事务，本质上都是一样的。随着民营经济的发展，政府也可以专门设立民营企业管理局、中小企业管理局、乡镇企业管理局，专管中小企业、民营企业事务，这是政府的社会职责。近年来，中国政府已经确立了公共财政思想，按照这一思想也就不难理解政府以社会管理者身份管理国有资产的必要性。按此模式，政府序列的国有资产管理部门并不具备国有资产出资人的职责，只是对国有企业、国有经济进行社会化的监督和管理。国有资产出资人的职责由政府行政部门以外的专门机构按"委托--代理"原则来履行，这样，政府国有资产的行政管理部门与行使国有资产出资人权利的专业机构分设，在制度和体制上解决了政企不分、政资不分的问题。
长远目光、国际眼光构建新模式
构建新型的国有资产管理体制，应在总结现行国有资产营运、管理的经验教训的基础上，分析政府职能转换的走向，既要有长远目光、又要有国际眼光。我们构想：按照政府职能转变的要求，从构建行使出资人职责的国有企业董事局入手，从有利于促进国有企业转换经营机制出发，紧密结合建立现代企业制度这个中心，构筑产权清晰、科学分工、权责明确、政企分开的国有资产管理体系和管理方法。通过改革，建立起政府行政序列的国有资产管理委员会专司监管、企业化的国有企业董事局统一行使出资人权利、多元委托法人投资主体进行国有资本运营、商品生产经营企业自主经营的国有资产管理体制和运营机制。按照这一构想，新的制度安排应考虑双管齐下，既要强化政府国有资产行政管理的职能，又要迅速建立起商业化的国有资产出资人运行体系。
1、在政府行政序列中成立新的国有资产监督管理委员会(简称新国资委)。
新国资委代表政府行使经营性国有资产和非经营性国有资产的行政管理和监督职责。新国资委作为政府行政管理部门而不是国有资产所有者的身份对国有资产运营进行宏观管理和监督。新设国资委的主要职责和任务可考虑：在经营性国有资产管理方面，着眼于国有资产的宏观配置，制定国有经济的产业布局、所有制结构调整规划和相关法规、政策，编制国有资产经营预算，审查、考核国有企业董事局董事、监事以上人选的任职资格并报同级人大常委会任免，审批国有企业产权(股权)转让行为，管理国有资产评估工作和企业产权交易市场。在非经营性国有资产管理方面，制定非经营性国有资产管理办法，对市政设施和行政、事业单位占用的非经营性资产进行实物形态和货币形态的日常管理，取消部门所有制，优化公共资源配置，管理政府采购中心的工作，审批非经营性资产转经营性资产的经济行为。
2、在政府行政序列之外独立设置国有企业董事局。
国有企业董事局作为政府批准设立的特殊企业组织，按商业原则独立组建，取得企业法人资格。董事局是政府或人民代表大会授权的唯一的国有资产法人投资主体，其主要职责和任务是：根据国资委的产业规划，确定国有资本应当进退的行业、次序、总量和进度并组织实施；执行国有资产经营预算并进行指标分解，统一收缴国有资产收益并根据政府产业政策进行重点行业的投资；行使国有资产出资人权利，向属下各个资产经营公司、大型企业集团委派职业董事、监事、财务总监并进行管理；建立严格的考核、奖惩制度，激励国有资产经营者积极性；统一协调各资产经营公司的投资、企业购并等经济行为，避免国有企业重复投资和恶意竞争。董事局设主席一名、副主席若干名，由资深专业人士或企业家担任；董事局内部可按产业规划、所有制规划、高新科技与重点项目投资、企业管理、招聘培训、考核任免等具体职能设置专门机构。
3、确立国有资产营运主体。
按照层级管理原则，国有企业董事局对各国有资产营运主体行使出资人职责，通过授权明确国有资产营运主体的权利和责任。国有资产营运主体主要是从有条件的大中型企业集团中进行选择，可以是国有控股公司、投资公司、集团总公司、资产经营公司等。国有资产营运主体按照投资份额依法对全资、控股及参股企业行使出资人职责，对所投资企业承担国有保值增值责任，享有资本收益、重大决策和选聘经营管理者等权利，但并不介入相关企业的日常经营活动。
设董事局唱重头戏
中国加入WTO后，面临着政企不分的严峻的考验。设立企业董事局，是国际上大型企业集团法人治理通行的办法，在西方一些国家，政府也专门成立董事局管理国有企业，通过设立董事局，委派有经验或专门技能的人代表政府管理监督国有资本的运营。设立国有企业董事局后，随着公司制企业建立现代企业制度和政府部门职能转换，国有资产出资人权利逐步从政府部门的行政权利中分离出来，最终还原于一般商业行为的本来属性。
此外，目前不少地方国资委通过设立资产经营公司等方式确定若干个国有资产授权投资主体从事国有资本运营，这种定位是值得商榷的，这些资产经营公司由于同属于一个政府、一个政治组织，它们在市场竞争中商业行为的协调关系，按现行的国有资产管理体制是难以解决的。一级政府，可以有多个资产经营公司，但作为投资主体，只宜有一个。设立国有企业董事局，不仅是解决政企、政资分开、与国际接轨问题，更重要的是可以通过董事局这个唯一的授权投资主体和国有资产的出资人代表，协调好各个国有资产经营公司之间的关系。董事局委派董事进入各资产经营方式公司，使国有资产的运营管理完全按市场方式进行。
国有资产管理体制改革的核心是建立出资人制度。出资人是否到位、如何到位，这对于国有资产管理体制的有效运行至关重要。国有企业董事局在履行管资产、管人、管事三项职能中，核心是管人，通过管人才能实现管资产和管事的目的。同样，管人能够把权、责、利人格化地体现。目前，在国有资产管理、运营过程中，普遍缺乏具有宏观经济分析能力、熟悉经济政策和产业发展、具有投融资和企业购并、整合、重组等专业能力和实践经验的高级管理人才，导致出资人行为行政化色彩日渐浓厚、商业化意识浅薄、重物权管理而轻价值化管理，企业仍然停留在产品生产经营的理念上，资本运营和品牌经营能力较差。2003年12月20日，胡锦涛总书记在全国人才工作会议上指出，我国人才队伍的主体包括党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才三支队伍。国有企业董事局要像战争年代党建设自己的军队一样建立自己的一支高素质的、职业化的国有资本经营家队伍，这样，才能有效地保障国有资产管理新体制的顺利推行。
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