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作者：萧坊
近日，十届全国人大常委会第十六次会议对《治安管理处罚法(草案)》进行了分组审议。警察权和公民权哪个更重要？成为《治安管理处罚法》中的立法焦点。
一部法律在立法之初，首要解决的问题，就是以什么为本位的问题。以权利为本位，
还是以义务为本位，这是民主和法制建设面临的一个重大实际问题。所谓权利本位，是指法律应该以保障公民权利为依据；而义务本位法，强调的则是一种服从，它的主要作用是社会控制。有人认为权利本位主要体现在私法领域，而《治安管理处罚法》作为一部维护社会治安的法律，应以义务为本位。事实上，这种思维或多或少体现在现行的《治安管理条例》中。
纵观已修订的《治安管理条例》，警察的职权在不断扩张，而这种扩张却惟有公共权力的扩张，而没有责任义务的扩张和公民权利的保障。在这些“条例”中，找不到警察的“法律责任”一章。而有关警察的“义务”和“禁止”也只有一条“规定”一笔带过，根本谈不上程序或者实体上的控制。
警察权巨大的自由裁量余地，甚至被学术界称为“行政法上的特洛伊马”。警察权与公民权事实上是一种零和博弈关系，警察权多一点，公民权利就少一点，反之亦然。在《治安管理处罚法》立法中，保障公民权利的出发点就是对警察权的控制。
在中国政法大学张文显教授看来，社会主义法作为最新类型的法律，也应该以权利为本位。这不仅仅是市场经济发展的结果，也是社会主义民主和法制建设的根本要求。事实上，中国共产党“以人为本”的执政理念，也要求过往以“罪和罚”为核心的法律观念，应该向以权利和义务为内容、以权利为本位的理念转变。
《治安管理处罚法》当然要成为一部善法。什么是善法？在法治的语境下，善法是指正当的行为规则，是正义之法。“善法就是在国家权力与人权之间划出一条清晰的界限。”在人的权利的界限这边，“风能进，雨能进，国王的权杖不能进”。从这个意义上来说，一部善法，一定是以权利为本位的，它应该表现出对公民私人生活的尊重，体现了立法的“宽容、理解、理性”的人文关怀。
北京大学法学院陈兴良教授有一个关于警察权的悖论：一定限度内的警察权是为保障公民权所必需的，而超出这种限度的警察权，则有侵夺公民权之虞。警察权和公民权哪个更重要，其实不言自明。制定一部以权利为本位的《治安管理处罚法》，它的立法精神还在于，一切应以公民权利的保障为出发点，首先考虑的是如何勘定警察权的边界，而不是相反，去对公民权作出限制。
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