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文／林伯强
建立竞争性的电力市场
20世纪90年代以来，中国政府采取了一系列改革措施以提高电力行业的竞争力和效率。电力体制改革是电力行业整体改革中最容易的一部分，而电力行业整体改革则任重道远
。
中国在“十五”计划之后逐步实施电价改革，所有主要的发电企业都应参与竞价上网，全国绝大部分地区应采用新的电价机制。上述步骤完成后，配电业务将逐渐分离，并在试点的基础上将竞价机制引入面向最终用户的售电环节。
在特定的市场结构实施之前，先对现行的电价体系进行必要的改善是从现有的市场结构过渡到竞争市场的必要条件之一。
电监会提出未来电力市场结构的转变将遵循分步推进的原则，即，在每一改革阶段逐步增加电力市场的竞争性和复杂程度。2004年试点目前已投入试运行，其中试点东北区域电力市场模型可简述如下：
从近期、中期到远期三个阶段，实现单一买者模型向零售竞争市场模型转变。后者是一个完全竞争的市场模型，其中省电力公司和最终消费者都可以直接从发电厂或者电力经纪商处购买电力，最终消费者将可以直接从市场竞争中获益。从阶段一至阶段三的过渡没有时间表。
竞争性的电力市场应能为电力投资提供市场信号。政府改革的中期目标是在发电侧引入竞争机制来提高经济效率。而电力短缺延缓了建立竞争性的电力市场的进程。
但没有电价改革的支持，发电市场竞争不可能是真正意义上竞争。而中国目前的电价机制是历史形成的，缺乏透明度和科学性。
一直以来，电力市场有买方卖方和价格，但不是实际意义上的市场，这就是为什么要建立电力市场的原因，而电力市场的关键要素是电价。
电价改革的长期目标是：将电价分解为发电价格(上网电价)、输配电价格和终端售电价格；发、售电价格由市场竞争形成，输配电是垄断业务，价格仍由政府管制。目前的重点应建立与发电环节适度竞争相适应的上网电价形成机制；建立有利于促进电网发展的输配电价格形成机制；实现销售电价与上网电价联动；改善终端售电价格结构；推进大用户与发电企业间的双边交易。
打破电力投资垄断
建立电力市场以便在发电侧引入竞争，就已经将发电定为竞争性领域。这就要求政府在培植一批具有国际竞争力的国有大发电集团的同时，鼓励和提倡国有资本从发电竞争性领域退出。以引进战略投资者为重点，通过规范上市、中外合资、相互参股、兼并重组等多种途径，实现发电投资主体多元化。
但大型国有企业改革缓慢，影响了国企改革的深化、国有经济布局的调整以及国企的经济活力和竞争力。估计目前国有电力占据国内电力90%左右的份额，外资和民营电力大概占10%。国有电力中，国资委管理的五大发电集团占35%，地方发电集团占65%左右。
高度集中的国营发电企业，挤出了民间力量，还限制了部门效率的改善。如果考虑环保成本，中国的平均销售电价不比美国低。一个问题是，中国发电企业从零售价中得到的收益比例比美国同行高，而且燃料费用还低，那么为什么中国电厂回报率低，甚至大面积亏损？
大量新增电厂建成后可能面临运煤费用上涨或缺煤。由于不能充分调整最终用户电价，电力部门无法通过电价把这部分成本转移出去。2005年初，电力企业纷纷要求上调上网电价。电力行业投资几乎全部为借贷融资，电厂亏损会给银行带来不良贷款。因此，当电力供求形势出现逆转、利润率大幅下滑时，电力企业和银行的压力都会非常大。
中长期来看，中央与地方政府的资金也不足以为大规模电力投资提供足够的融资。因此，保证电力持续发展，需要民营与外商的参与。
政府需要积极有效地鼓励民营企业与外商投资电力，重要的并不只是资金，也不只是先进的管理经验和技术，而在于营造一个良好的商业与竞争环境，提高部门效率。同时，必须推进发电企业的私有化，提高民营资本与外资在国内电力的份额。而较大的非国企份额也可以提高电力行业财务纪律性financial discipline。
电力市场改革的约束
从许多国家电力市场改革的历史看，有成功的，也有失败的，成功的也都经历过挫折。中国的高速经济增长，决定了电力市场改革应先考虑清楚几个重要宏观问题：
(1)必须最小化改革挫折的影响。目前很难预测电力改革将对电力供给产生什么样的影响，中国电力需求增长快，假如电力市场改革出问题，导致电力短缺，则可能对经济增长造成严重后果。
一个不容忽视的问题是如何在改革的过渡期继续保持对电力行业进行监测和适当的规划。
(2)必须充分考虑电力市场改革的配套改革。如果没有电价改革的支持，发电侧市场竞争不可能是真正意义上竞争，也就不能引导正确的电力投资。
另外，国企改革也需同时进行。电力行业国企高度集中、企业改革不到位会扭曲竞争。除此之外，煤价改革、能源机构改革都直接或间接地影响电力市场改革，没有相应到位的配套改革，电力市场改革本身走不了太远。
(3)电力市场改革应有利于资源的优化配置。大批电源项目将在2005年、2006年建成投产，预计到2010年可能达到8亿千瓦。
中国电力行业的发展相比其它国家比如美国有两个有利因素：一是中国的大量装机处于一个信息时代，这给资源的优化配置提供了前所未有的技术条件；二是中国电力是一个相对统一的市场，尤其是能源环保标准全国统一。不像美国各州都有能源环保立法，环保标准不一，市场相对分裂。
中国有可能进行资源的优化配置，中国集中的大量装机更需要进行资源的优化配置。作为资源优化配置的重要手段，中国应大力推进全国联网实现电网间电量交换和互为备用，摒弃地方保护的观念和做法，使资源在尽可能大的范围内实现优化配置。
政府两难境地
研究表明，能源价格可以是一种有效的抑制需求增加的工具。中国低能源价格是以严重的污染问题及由此而来的健康问题为代价的。对政府来说，要维持一个较低的能源价格水平是一种挑战，保持低能源价格和鼓励高效率经常是一个两难的选择。
中国能源资源比较丰富，但需求巨大。由于中国的人均能源消耗和人均收入都较低，尽管目前需求巨大，仍只是大量耗能的开始。加之资源管理工作滞后，资源破坏和浪费严重，导致资源紧张局面日益加剧。能源供给及其环境影响将是中国经济发展的“瓶颈”。因此，中国低能源价格是不可持续的，需要提高能源价格以减轻能源需求增长和环保压力。
用来反映结构变化的GDP中的重工业份额也是一个显著的需求决定因素。如上所述，中国重化工业发展是一个增长方式与增长速度的选择问题。
中国的能源问题有多大，环境问题也有多大。由于人口多和经济增长快，中国的资源短缺和环境问题会更加突出。
中国必须在宏观上进一步对能源进行有效的中长期规划管理，尤其在能源储量保障、需求预测、利用效率、能源利用与经济结构的关系等方面。
(作者系亚洲开发银行主任、能源经济学家)
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