发改委与电监会分权电价管理权之争暂时得解

http://finance.sina.com.cn 2005年06月01日 02:16 21世纪经济报道

　　本报记者姚峰上海报道

　　近日，中央编制办公室(简称“中编办”)下发了《关于明确发展改革委与电力监管委员会有关职责分工的通知》简称“《通知》”，首次明确了发改委与电监会在十三项电价监管职责上的分工。目前，该份文件已经下发至各省发改委、物价部门和区域电监局。

　　至此，围绕在发改委与电监会之间的电价管理权归属之争，终于有了一个相对明确的结论，而这已是电监会挂牌两年之后。

　　事实上，自2003年3月成立以来，履行电力市场监管职能，却缺乏最重要的电价管理权和项目准入权的电监会，一直在尴尬中默默前行。虽然电价权管理这个争议已久的问题暂时得解，但更大的难题也许还在后面。电监会相关部门的一位人士坦承：“之前进行电力体制改革着手的都是相对容易的环节，而剩下的步骤将会更加艰难。”

　　有限分权

　　电价的定价权是电力监管最核心的工具之一。此前未被明确赋予定价权的电监会一直认为“没有定价权将直接影响到电监会监管工作的效果和权威性。” 而国家发改委方面则坚持认为，“电价关乎整个国家宏观经济的运行，应该由管理国家宏观经济的政府部门来管理。”

　　虽然自今年5月1日起，被称为电监会“安身立命”之本的《电力监管条例》(简称“《条例》”)正式开始实行，在某种程度上结束了电监会作为电力市场监管者却一直“无法可依”的局面。但仅就《条例》而言，对于电力市场中最重要的电价管理权的规定依然模糊：“国务院价格主管部门、国务院电力监管机构依照法律、行政法规和国务院的规定，对电价实施监管。”(《条例》第20条)

　　电监会一位人士说：“本来第20条把电价监管的原则说了，但由于过于原则，没有操作性，所以应国务院领导的要求，中编办下发了这个《通知》。”

　　中编办这份《通知》对于发改委和电监会职责分工的规定共14项，其中除第一项是关于电力项目投资管理和另外一项关于电价检查的职责分工，其余12项都是关于各个环节电价的管理职责划分。(具体职能划分见表一)

　　电监会人士表示：“电价管理职责分工的总体原则是，已经走向市场的环节，主要由电监会负责监管；需要政府审批的电价，原则上需要电监会进行定价机制监管，发改委确定价格。”

　　依据新的电价改革方案，电价被划分为上网电价、输电电价、配电电价和终端销售电价，竞争性的发电、售电价格逐步由市场竞争形成，而垄断性的输、配电价格则由政府制定。

　　电监会人士解释，之所以在《电力监管条例》中，对电价监管只做了原则性规定，主要是要与现行的法律、法规相衔接，不能与之相抵触。现行的《电力法》和《价格法》分别是1996年和1998 年颁布的，而电监会是2003年才正式成立的，因此，在《电力法》和《价格法》中，只有对国务院价格主管部门的电价管理权限的规定，没有关于电力监管机构的电价管理权限的规定。

　　除此之外，电价在当前还被赋予宏观调控和控制物价总水平的意义，而这两项职能依然需要发改委担当重任。

　　所以，虽然由电力监管机构行使电价监管职能是国际上通行的做法，但考虑到职能调整要与现行法律、法规衔接，要与电力市场建设相适应，条例采取了“各方面都能接受的比较原则的表述”。而这次通过《通知》，则部分解决了电价管理中的操作性问题。

　　电监会渐入角色

　　现实来看，电监会一方面是中国建立专业监管机构的样板，但其职责的空虚化或者架空，难免有一些尴尬。然而，在电力体制改革盘根错节、因果纠缠的背景下，慢步朝前走或许是最为稳妥和现实的选择。

　　但这样的做法并不能回避电监会的使命和电力体制改革的既定蓝图。从这一点来看，只有市场化改革的不断深入，电监会才可能实至而名归，即使这个过程注定漫长而艰难。

　　电监会人士表示，“虽然从大的方面也许改变并不多，但因为《通知》中明确：发改委今后有关电价的重要文件需与电监会会签；相关的法规、规定、办法、政策以及全国性的调价要书面向电监会征求意见，这实际上是从程序上明确了电监会的职能。”

　　电监会这位人士强调说，“以前有人认为不搞电力市场，电监会就没有存在的必要，但现在《通知》再次明确了电监会将会参与到电力行业的监管中来。”

　　电监会一位人士曾经向记者表示，“我们打算结合目前的改革，在市场化的大方向下来实现这种权力的过渡。”

　　这位人士说：“我们在去年年底开了一个研讨会，会上很多专家都建议应该尽快赋予电监会完整的、独立的电价监管权，因为这是国外通行的做法。”

　　目前，由电监会和亚洲开发银行合作进行的“电价形成机制与电价监管”的研究已临近收尾。该研究报告称：“根据国际经验，电价审批权应逐步赋予国家电力监管委员会。”

　　亚洲开发银行一位负责此项研究的经济学家接受记者采访时表示，从中编办颁布的《通知》来看，这应该是电力体制改革的一次进步，“以前有人说电监会边缘化，但现在至少电监会进入到了决策的核心过程中，这是一个进步。”

　　但他同时也表示：“电价的监督权虽然应该赋予电监会，但是某个时间点上具体要走多远，还真不好说，因为中国有具体的国情，硬搬国外的那一套肯定不行。”

　　电力管理“怪圈”

　　该经济学家坦言，“发改委曾经有一种说法‘电监会目前不一定管得好电价’，这样讲也有一定的道理，因为发改委本身管电力行业的投资，管投资不管电价怎么管？这个是很矛盾的事情，投资怎么跟电价平衡呢？从发改委对电价管理的经验和电价对中国经济的重要性来看，电价管理没有发改委的参与是不行的。发改委如何将这个权力交给电监会还有一个过渡的过程。”

　　但这无疑又陷入另一个“怪圈”。上海大学教授、电力专家言茂松表示，在目前电力交易市场还没有建立起来，而计划又部分失灵的情况下，发改委也只好将各个电价严加管制，但是一但电价被管死了，电监会主管的电力交易市场就只好一再推迟，从一定意义上讲改革陷入了这样一个怪圈：市场机制缺失——＞电价还得严加审批——＞市场机制无法建立——＞市场机制缺失——＞电价还得严加审批——＞……，周而复始走不出来，而且对此怪圈，不论是哪一个部门，都没有责任。

　　言茂松强调，“这是个体制问题。在全行业重大体制转轨期间，这种分而治之，互相牵制，寸步难行的领导体制需要改变。”他认为，《通知》将两大中央政府部门权限界定，并不能从根本上解决问题，甚至还有可能进一步强化“分而治之”的怪圈。

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