半步策略蓝本：深圳行业协会民间化改革

　　本报记者 陈善哲 深圳报道

　　一年前，当葛明被深圳市委主要领导找去谈话，并被任命为深圳市行业协会服务署署长的时候，时任市发展计划局总经济师的葛明相当意外——从他风闻此事到最终确认，前后不过两个小时。

　　一年后，当初“没准备、有信心”的表态言犹在耳，但是葛明显然已经完全进入了角色。

　　5月25日，面对记者以及长期关注深圳商会改革的专家，葛的表述开明而到位，“政府、企业、非政府机构，构成了完整的市场经济体系。”“我们关于政府和企业在市场中的作用，已经理解得很清晰，但是关于非政府机构，则是相对薄弱的一环，有待我们的重视。”

　　2004年，深圳行业协会“民间化”的改革大幕开启。在更高层面的变革迟迟未动的情况下，地方政府正式下文，高调地以“民间化”为旗帜，亮出了实施步骤和时间表。

　　这在国内尚属首例。而负责具体实施这场“民间化”运动的，正是行业协会服务署。

　　“民间化”三部曲

　　上世纪90年代末以来，民营经济作为新兴势力，开始在深圳崛起。

　　深圳福田区总商会副秘书长黄东和解释说，民营企业比国有企业有着更为强烈的“抱团结伙”的冲动，不仅因为需要协会提供诸如信息共享之类的服务，更是因为“小而零散”的民营企业深知“团结就是力量”的道理。

　　当这些民营企业把目光投向已有的协会时，那些由政府机构自上而下组建的行业协会，却深陷“官办协会”的束缚。

　　因为倚仗主管单位强势的政府背景，一些行业协会不但难以真心实意为会员企业服务，甚至“狐假虎威”，借主管单位之权，大行敛财之举，“二政府”的骂名即由此而来——这流行于中国行业协会的通病，至今在很多地方仍然未见改善。

　　在深圳，很多行业协会并不尽如人意也是不争的事实。

　　在2001年，深圳市就把行业协会的改革列为重大课题进行调查研究。“政府这两年主要探索的是，行业协会如何转型、如何规范、发展，将发挥什么作用，政府又将如何引导？”葛明说，“在政府的行政管理体制改革中，行业协会又将扮演什么角色？”

　　深圳的行业协会改革，很大程度上是作为配套制度，与政府行政管理体制改革、审批制度改革结合进行。

　　2004年6月22日，根据新一轮的行政管理体制改革，作为市政府的直属机构，行业协会服务署正式挂牌。三天之后，即6月25日，市政协召开“行业协会的规范与发展”专题议政会，行业协会“民间化”改革拉开帷幕。

　　2004年12月24日，起草经半年之久、其间数易其稿的《深圳市行业协会民间化工作实施方案》(下称《方案》)终于出炉。

　　这份文件是“民间化”的总路线图，它勾勒了这场声势浩大的“民间化”运动的可能图景，开宗明义地表示将“还原行业协会独立社团法人地位，重塑政府与社会新型关系”。

　　在《方案》规划的“民间化”“三步走”中，第一步就是到2004年底，基本实现行业协会组织机构的“民间化”。

　　根据《方案》的定义，所谓组织机构的“民间化”，最关键的是人员脱钩，即要求在行业协会任职的党政和其他国家机关公职人员，必须辞去所担任的协会的职务。此外还有主管单位必须要和行业协会办公场所基本分开，以及两者的财务分开，行业协会必须独立建帐。

　　较之内地其他城市，对深圳而言，人员的脱钩要容易得多。那些从协会辞职的人，只是辞掉一份兼职，并不妨碍他们保有公务员的资格，继续享有体制内的好处。

　　当时还是有人担心，深圳还有三分之一的行业协会，副秘书长以上职务由公职人员担任，人数众多，利益格局已经形成，如果短时间内一次清理，难免引发动荡。因此，他们建议暂缓，或以更为平和的方式进行。

　　然而，深圳市政府态度坚决，深圳市委组织部、人事局为此专门发布《关于党政机关事业单位公职人员不再兼任行业协会职务有关问题的通知》。

　　截至2005年2月份，深圳市共有68家协会，24个党政机关的122名公职人员和51个事业单位的74名在职人员，办理了辞职手续，占应脱钩人员的97%。

　　值得一提的是，在政府和协会之间，还是有为数不多的人选择了协会，作为典型者，花涛被人们一再提起。

　　2004年发生的“银商之争”，也许将成为这座正经历社会转型的城市永久的记忆。两大行业的恩怨纠葛，第一次不是通过政府的强力介入，而是由代表行业利益的两个协会磋商解决。花涛正是当事者之一——零售商协会的秘书长。

　　根据《方案》，“民间化”的第二步将是在2005年上半年，基本实现运作机制的“民间化”；第三步，则从2005年下半年起，力图用2～3年时间，基本培育形成一个“民间化”、按市场规则和国际管理运作的行业协会群体。

　　据深圳行业协会署的一份统计，截至2004年底，深圳共有行业协会146家(含联合会、促进会、同业公会、商会等)，其中20%民间化程度较高，具有较强的行业代表性，协会职能发挥到位，有的已成为知名的“品牌”协会。40%的协会运作比较正常，而其余40%则需要进一步“整合和提高”。

　　“半步策略”的现实版本

　　行业协会“民间化”的路径，在深圳的改革方案形成过程中，并非唯一的选择，历史本来有机会呈现更为激进的面貌。

　　2003年，深圳成立审批体制改革办公室(下称“审改办”)，为了配合即将颁行的《行政许可法》，进行了全新一轮的审批体制改革。审改办下设四个组，其中之一便是行业协会组，它的最大使命是起草一份《民间商会条例》。

　　这是一份颇具勇气的法规草案，其诸多内容对我国现有行业协会体制具有颠覆性意义，它不但取消了备受诟病的“二元管理体制”，而且打破了时下各地立法争论最激烈的“一业一会”的限制，全面引入竞争机制。

　　本报对此率先进行了报道(见本报2004年6月14日《深圳民间商会酝酿重生》)，当时，天则经济研究所余晖评述此举为“深圳一小步，历史一大步”。

　　但从此后深圳的改革举措来看，这一小步，深圳并没有全部迈出，充其量只是迈出了“半步”。

　　“中国的改革通常是一种渐进式改革。”葛明如此解释。

　　无可否认，在上位法(即《社团管理条例》)尚未修正、中央层面对行业协会改革方向的态度不明的情况下，究竟是“一步”更为可取，还是“半步”更为稳妥，确实颇费思量。

　　在刚结束的深圳第四次党代会上，深圳市委书记李鸿忠提出，在改革中应遵循“半步策略”，“积小胜为大胜”。

　　显然，设立行业协会服务署，逐步实施行业协会的“民间化”，正是运用“半步策略”的蓝本。

　　根据相关的制度设计，深圳在国内率先确立了一种被称为“新二元模式”的管理体制。

　　众所周知，我国行业协会存在的种种弊端，与业务主管单位的干预息息相关。由于人、财、物均受制于业务主管单位，行政部门得以介入协会的内部事务，限制了协会的自主性和生命力。

　　在深圳，原先的行业协会归口于31个业务主管单位，在改革之后，将把这些行业协会统一归口到行业协会署旗下。自此以后，行业协会署将是深圳市一级行业协会唯一的主管单位。凡是新设立的行业协会，都必须向行业协会署提出申请，经行业协会署出具审核意见后，方能到民政机关申请登记。

　　葛明说，这是一种管理体制的重大调整。根据已通过市政府常务会议、即将出台的《深圳市行业协会暂行办法》的制度安排，行业协会署、民政社团登记机关和政府职能部门(即原主管单位)之间的关系，将重新廓清。

　　根据《暂行办法》，政府职能部门将被定位于“在其职权范围内，对相关行业协会依法行使职能，进行市场培育、指导和服务。”

　　而即使是行业协会署，其职能也只是对行业协会行使行业协会设立、变更审核及监督管理等职能(法律、法规另有规定的除外)。

　　葛明说，行业协会署不会对协会的内部事务进行干预，协会应当根据《章程》自主运作。会长的选举、秘书长的聘用采用事后备案制，均不需事前报市行业协会署审查。

　　如今，经常会有协会找上门，要求举办活动时挂行业协会服务署的名，但是他们通常会被拒绝，“我们应该站在幕后，就是要把你们推到台前。”

　　黄东和说，和我国行业协会市场化程度较高的其他地区，如上海、温州等城市相比，深圳的“新二元管理模式”是最为接近众多学者理想当中的“一元管理体制”，行业协会与政府职能部门的“脐带”在深圳将被彻底斩断。

　　葛明表示，采取目前这种渐进的改革模式，契合深圳关于政府职能转移的思路，正是“成熟一个，转移一个”。

　　葛明并不否认《商会条例草案》确立的模式，是未来深圳市行业协会改革最终的一个方向。

　　“实管”到“虚管”

　　据记者了解，行业协会服务署成立之初，很多行业协会曾心存疑虑——深圳会不会走向“三元管理”模式，在业务主管部门和民政登记机关之外，平添一个“婆婆”？

　　“令人欣慰的是，实际情况并非如此，深圳的模式是由‘实管’过渡到‘虚管’。”黄东和说。

　　但是仍有人担心，将主管单位由31个部门集中到行业协会服务署一家，客观上是否会造成设立行业协会难度的增加？一个简单的道理，如果一些企业提出建立行业协会的申请，在寻找主管单位时，在某个部门碰壁之后至少还有其他部门可选。现在的情况是，除行业协会署之外，别无二选。

　　自行业协会署成立之后，深圳市一级行业协会由130多家增加到150余家，增量部分都是企业由下而上地发起设立。

　　葛明解释说，现在国家法律对设立行业协会申请的审查程序、审查标准都不甚明确，主管部门自由裁量的空间较大，但行业协会服务署将会努力提高审查的透明度。

　　据介绍，目前行业协会署正在起草制定《行业协会设立指引目录》，尽量归纳出协会的成立条件，并对需要重点发展的领域加以引导。

　　此外，对于“一业一会”的原则，行业协会署并没有根本松动。

　　在行业协会署的网站上，列明了行业协会筹备申请的条件，其中明确表示深圳市范围内“实行一业一会，不能重复设立相同的行业协会”。但我们注意到，在即将颁布的《暂行办法》，明确提法是“原则上实行一业一会”，已经有了一些弹性。

　　关于“一业一会”的争论，曾在《广东省行业协会条例》立法过程中引起争议，在工商联系统的民间商会的努力下，草案稿不得不作出妥协。

　　“如果不引入竞争机制，那些占着位置的协会不会主动改革，更关键的是，新的协会也无法成立。”黄东和说。

　　葛明承认，确实有一些“死而不僵”的协会，惟一的办法是把它逼死。因此，在具体把握“一业一会”原则时，将会有较大弹性。

　　目前，行业协会署同时在研究建立《行业协会综合评价考评办法》，将对行业协会实行ABDC的分类指导，对于连续两年被评为D类的行业协会，或者已经名存实亡的协会将会提请民政部门依法予以注销，从而建立行业协会的退出机制。

　　葛明说，行业协会署现在做的很多事情，在国内都没有现成的经验可借鉴，而且学术界的知识储备也不是很充分。他现在感到最迫切的，就是希望加强这方面的基础性、理论性研究，同时通过改革创新的实践加以充实和完善。