从行政区到经济区：上海重组区县功能

　　本报记者 范利祥 实习记者 陈昆才 上海报道

　　一份由上海市发改委主刀的上海区县功能重整规划即将出笼。

　　“上海前几年就提出要对区县功能进行重新定位，只不过现在比以往更为迫切，并被列入上海市‘十一五’规划重点内容之一。”对于这个消息，上海经济与区域经济研究室主 任陈维很是兴奋。

　　在今年的上海市“两会”上，上海市市长韩正在作政府工作报告时特别强调，要进一步明确上海区县功能定位，立足区县各自优势，加强对区县产业发展的规划引导和政策引导。

　　“今年市委、市政府已经开了多次会议专门研究这个问题。”上海市经委一位官员透露，市经委多个有关“区县产业发展规划”方案马上要递交市政府审批。

　　今后，“区县将成为上海经济建设的主战场。”上海市政府办公厅的李晟晖对此解释。

　　长大：从600到6000

　　目前的上海，冲出600平方公里中心区域的欲望越来越强烈。

　　“上海今后新一轮大发展的基本区域要从现在中心城区的620多平方公里扩大至整个上海6340多平方公里的郊区”。上海市体制改革研究所副所长汪胜洋解释。

　　人口密度大，功能过度集中，成了上海中心城区发展的主要矛盾。

　　同济大学经济与管理学院教授诸大建把其归结为：上海中心城市向心作用过强，占全市地域90%的郊区吸集作用太弱。

　　根据上海市城市总体规划(1999-2020年)，上海市确定的外环线内的城市规划人口为800万人，而2000年第五次普查的现有人口为915万人，需要向外疏解115万人。

　　据此，诸大建认为，上海要通过世博会加快620平方公里上海中心城区的人口疏解，同时推进6340平方公里范围内上海郊区城市的人口吸集。

　　李晟晖也认为，“只有进一步调动各区县的积极性，发挥区县作为全市经济增长极的作用，才能保持经济持续发展的强大动力”。

　　由此，上海提出了从620平方公里到6340平方公里的发展规划，19个郊县全部进入规划视野。

　　而在作出从600平方公里到6000平方公里的“长大”计划后，上海市才发现，呈现在眼前的，是一个区县经济发展严重失衡、产业布局相当不合理的局面。

　　以郊区(县)对全市财政收入的贡献差别来看，闵行区约是崇明县的5.2倍。即使中心城区，发展也非常不平衡。比如，静安区人均财政收入高出杨浦区的两倍多。

　　“区县新一轮大发展的起点是不同的，发展的路径必然有所差异，需要对本区在整个6300平方公里的定位有清晰的认识并加以调整。”李晟晖指出。

　　弊病：区县产业同构之痛

　　如果把一个钢铁或化工产业布局在城市周围，这个城市的发展空间还有多大？答案不言而喻。宝钢之于宝山区(原宝山县)，就是这种尴尬的关系。

　　上海本地一位长期研究上海区县产业发展路径的专家透露，从上世纪90年代初期，上海一直在寻找从根本上突破浦西的区域局限和城市单一的工业功能、实现上海经济全面振兴的发展路径。

　　当时有三种可供选择的方案。一是北上，即以宝钢为中心，开发宝山县和崇明岛，在上海北部建设新城区；二是西扩南下，向江浙延伸，发展化学工业。三是东进，即跨过黄浦江开发浦东，建立新的金融贸易区和深水港区。

　　前两个方案的共同弊端仍是单一的工业功能，而且北部地区空间面积有限，向西延伸主要靠陆路和航空运输，不适应大量货运需要。经反复论证选择了最为可行的第三个方案，但当时以计划手段为主、在发展方向上摇摆不定的上海，区县产业发展逐步陷入困境。

　　从整体上来看，由于以前19个区县功能定位不明晰，竞争态势愈演愈烈，导致各区县并没有自己的主导性产业。

　　“以前来上海发展不愁没有工业用地。”上海市松江区一家专业生产通信设备制造的大型企业老总对记者表示，“只要你抛出一个要来上海投资的信号，很多区县负责招商的政府官员甚至在半夜都会找到你。”

　　这位老总透露，两年前，当他为自己的制造基地到上海进行选址前的考察时，包括上海青浦区、松江区、嘉定区在内的七八个区县的负责人都找到他，希望能把项目拉过去。

　　这些区县拿出的招商手段如出一辙，如土地优惠、税收返还等等。最后，“松江给的政策最优惠，所以我们就到这边来了。”他说。

　　由于上海多数区县招商引资主要依靠税收优惠，所以，一些产税大户往往周旋于各区县甚或区内的各街道(镇)之间，以“拍卖”企业落地争取最优惠的政策利益。

　　而为吸引企业，各区不断加大财政反哺力度，消耗有限的土地资源、楼宇资源来换取好看的“账面财政”，财力的实际增长幅度却不大，出现“增收不增能”、“增收不增力”的情况。

　　李晟晖撰文分析，表面上看，这种现象符合“价高者得”的市场规律，但由于政策成本高昂，导致整个区域产业同构、利润率下降。

　　比如，当前，上海郊区许多工业园在主导产业上显得盲目和雷同；在青浦、松江、嘉定、莘庄市级园区及浦东，主导产业均为电子及通讯设备制造业；其它如电气机械与器材制造、汽车零配件、新材料等产业也同时出现在不少工业园。

　　李晟晖还认为，上海区县的发展脱离上海市总体规划定位。

　　如上海市的几个中心城区黄浦、徐汇、卢湾、静安、长宁、虹口区都把房地产业、现代服务业作为主导产业，竞相建设商务、办公中心，造成商场、办公楼遍地开花，影响了上海用地的合理布局。

　　上海郊区也不甘落后。很多郊区的乡镇纷纷设立工业园区，吸引中心城区因土地置换而迁出的工厂，不少选址与总体规划严重不符。目前，从上海市中心向外迁移的企业已达1000多家，但这些企业在迁出时，大多都是“哪个区县给的政策优惠就往哪里去”。

　　上海市发改委的一个调研报告也指出，在这种无序的竞争格局下，一些区县尽管有了自己的特色产业，但这些产业还很弱小。比如，金山区已经形成了石油化工及其配套延伸业，但该产业目前基础薄弱、特而不强。

　　“目前上海各区县功能定位类似现象非常突出。”上海市发改委一位人士说，“必须重新规划，厘清各自的发展重点和发展方向。”

　　重整：功能提升与利益磨合

　　“上海各区县要尽快明确功能定位，区县之间实现错位协调发展。”陈维说。“功能为神、产业为骨、形态(产业布局、规划)为体。”他形象地比喻。

　　上海市青浦区一位区委常委说，在区县功能重整上，上海市曾想过两种方案。

　　一种方案是，按照各区县距市中心的远近，来重新调整各区县的产业布局。即：以现代服务业为主的中心城核心功能区；以现代服务业、都市工业、居住功能三足鼎立的中心城次核心区；以二、三产业并重发展的城郊融合区；以先进制造业为主，二、三产业并举发展的郊区；最后则是以生态经济为主的长江三岛地区(崇明岛、长兴岛、横沙岛)。

　　另外一种方案则是，按照各区现有产业的比较优势，打破行政区划的局限，实现区县内产业之间的联合发展。

　　他进一步透露，此前，根据上海市政府的要求，各区县先向市政府自主申报本区县的功能定位。然后，市政府再进行全市的综合协调与平衡，并有针对性地引导各区县逐步形成功能明确、协调发展的局面。

　　而最终的方案则充分吸收了上述两种方案的精髓，把上海19个区县划分为四个功能区：“大浦东”区，即浦东和南汇区捆绑在一起，重点发展金融、贸易、服务、航运等行业；长江三岛区，把三岛打造为生态科技岛；总面积为173平方公里的嘉定、青浦、松江区捆绑在一起，作为上海降低商务成本的试点区，形成上海承接制造业集聚的功能；剩下的区域作为一个统一的“经济区”，但这些区又可以根据自己的实际特点，发展自己的优势产业。

　　比如，奉贤区在巩固配套电器制造产业基地的基础上，积极发展海洋生态旅游，形成上海发展海洋经济的功能；南汇区则抓住基础设施东移和深水港建设，形成大物流的功能。而且，一旦条件成熟，上海市将把部分财政、规划和项目审批方面的权限“下放”在这些区县。

　　一位知情人士透露，重整后的区县产业布局，考虑更多的是如何与这些区县接壤的长三角尤其是江浙两省所辖城市的优势产业形成产业链关系。

　　“这个规划突破了‘行政区’的局限性，走向‘经济区’的联合发展。”上海市经委官员说，支撑这个区县功能新规划的其他支柱，比如交通、商业网络的布局规划工作，也已分到交通局、经委等相关部门。“估计各部门‘分配’的相关规划很快就会出来。”

　　但上海市徐汇区发改委一位负责人向本报记者坦然承认，这中间难免会碰到区县之间利益的磨合。“我们想整合生命科学研究资源，建立生命科学园区，但受到市总体规划限制，市发改委产业发展对此也没有加以考虑，在区域定位上把它放在了浦东张江高科(资讯 行情 论坛)技园区和南汇(高医疗器械)。”

　　“我们正在通过向市里反复汇报，向市发改委、市卫生局反映，不断向专家咨询，争取市里的认同。”他担忧地说，“有些事情，特别是产业发展得不到市的支持是特别难做的。”

　　他还进一步透露，尽管区县功能规划出来了，但有些产业大家还是会抢着发展。如楼宇经济、现代服务业，IT业等。

　　“市里的总体规划要落到实处，要先协调好这些问题。”上海市黄浦区发改委一位官员说。