国家环保总局环评三处新使命 规划环评是重点 | |||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2005年04月10日 19:00 21世纪经济报道 | |||||||||
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北京报道 继年初叫停30个电厂项目的“环保风暴”后，今年国家环保总局环境评价工作的重点将从项目环评转向规划环评。 国家环保总局环评司司长祝兴祥在今年两会期间就曾透露，“今年环评的重点是规划
与此相对应的是，3月21日，国家环保总局在环境影响评价管理司下属的一个新机构——环境影响评价管理三处下简称“环评三处”应运而生。 4月6日，该处的李天威博士在接受本报专访时透露，“我们将对《环评法》《中华人民共和国环境影响评价法》中规定的土地、区域、海域、流域开发建设等的规划，以及一些专项规划，进行环境影响评价。” 记者还了解到，环评三处的设立与中国即将进入“十一五”时期的背景也紧密相关。今年是中国“十五”计划的最后一年，中央和地方的许多部门都在进行“十一五”规划的编制，这其中就包括了很多专项规划和区域规划。 环评要进入综合决策 相对于具体的建设项目来说，规划对环境的影响更为巨大和持久。要在源头上消除环境隐患，环境专家认为“规划环评”是一剂解药。 著名环境问题研究专家、清华大学当代中国研究中心的李楯教授说，“现在的环评只做单个建设项目的环评，许多环境问题是没有办法解决的，往往在规划中就埋下了‘祸根’。”国家环保总局潘岳副局长也强调说，开展规划环评，“就是从源头预防生态问题的战略举措”。 “环保总局成立这个处，就是要加大力度，推进环评进入综合决策中。把以前忽视的环境因素融入决策的过程和结果中。”李天威说。 从环评三处今年的工作日程上，记者看到，三处今年要制定出规划环评的技术法则，来具体指导规划环评该怎样进行。《技术导则》的制定初步定在城市整体规划、城市交通规划、煤炭矿区开采规划、油气开采整体规划、流域水利水电开发规划等几个领域。 据了解，三处将来的职能还会从规划向外拓展，将涉及到宏观领域，如国家重大经济政策、经济技术政策和生产力要素配置等方面的重大发展战略环评的试点和研究。 不过，规划环评的真正实施还需要一些经验性的试点。虽然规划环评在中国还没有大规模开展，但上海化工园区、浙江台州医药化工原料区、安徽芜湖国家级经济技术开发区等园区开发过程中都做过规划环评，这些尝试可以说是中国规划环评的雏形。 据透露，今年的试点将在流域规划方面首先进行。 澜沧江、怒江、雅砻江流域水电开发的规划环评现正在落实。专项规划环评也在筹措中，包括国家十三个煤炭基地、矿区，现初步定了宁夏的宁东煤炭化工基地(也叫宁东能源基地)和成都石化基地的规划环评试点工作，此外还要推动油气田开采总体规划的环评试点。 在地方，环评三处准备抓两个试点——上海和辽宁。对于这个选择，李天威解释说，在国家振兴东北老工业基地的政策下，辽宁的经济、社会变化很快，今年出台的“十一五”规划中，也将会涉及到老工业基地的政策和规划。所以，这个试点对推动地方规划环评可以积累经验。 而在他眼里，上海已经积累的经验也至为宝贵，可以成为实施规划环评的一种有益探索。 上海经验 在地方政府中，上海实施规划环评的力度最大。 “从目前掌握的情况看，《环评法》实施后，各地方环保部门都在大力推动。上海是落实得比较好的地方，专门出台了一套法规推动规划环评。” 祝兴祥说。 去年5月，《上海市实施＜中华人民共和国环境影响评价法＞办法》(下简称《上海办法》)出台，对规划环评方面做了相对比较完善的规定。该办法在第二章“规划的环境影响评价”中，详细规定了规划环评如何在上海实施，实施主体是什么；规划环评组织编制主体和文件如何组织审查；规划环评和审查意见在审批中的作用；具体编制机构怎样确定；编制规划环评文件的要求；如何落实到决策中；规划环评对于规划的制约等等。 “这些都规定了《环评法》中没有涉及到的具体细节。对于我们指导地方工作也有一定的借鉴意义。” 李天威说。 在接受记者电话采访时，上海市环保局监督管理处查女士认为，《上海办法》结合上海实际，更加“突出和明确了环保部门在规划环评方面的相关责任，即规划环评文件的审查主体是各级环保部门，从法律的角度再次细化了环保部门在规划环评中的职责。” 她介绍，上海对正在进行的“金山三岛”、“嘉定新城”、“上海滩涂开发与保护”等规划中，已经按照《上海办法》进行了规划环评。 《上海办法》规定环保部门作为规划环评的主体地位，同时也制定了相应的失责惩罚。惩罚细则包括：规划编制机关、规划审批机关的法律责任，环保部门在审查或审批规划环评文件时有失职行为，要对直接负责人给予行政处分。 最为细致的规定是，建设单位如违反规定，有审批权的环保部门按不同情况给予1万至20万元的罚款；当然，环境影响评价机构在编制环评文件时不负责任或弄虚作假时，也会受到环境行政主管部门的依法处理。 “在中国现行体制下，需要与规划环评的管理细则结合在一起，研究或出台一些推动规划环评的刚性约束和规范。”一位环保专家评价说，“《上海办法》中这些明确的惩罚细则，可以说是建立了一种责任追究制度。” 规划环评的困境 对规划进行环评，其实在2003年9月出台的《环评法》中早有规定。“《环评法》明确规定了规划环评这样一项制度。《环评法》颁布以来，环保总局依法也出台了相应的配套法律制度和规章。”李天威说。 据记者查证，早在2004年7月，国家环保总局就出台了配套的法规——《编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行)》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行)》。其中明确规定土地利用、国家经济区、流域海域的规划，以及工业、农业、畜牧业、能源、水利、交通、地方建设、旅游、自然资源开发等9项专项规划，都需要编制环境影响报告书或说明。 而根据《环评法》规定，如果有关规划没有组织环境影响评价，也要负相应的法律责任。 看上去，中国的规划环评是基本上有法有规可依的，但“实质上在中国现有的体制下，谁来审查、怎么审查，规划的审批、规划环评的意见和规划本身如何衔接？现在都没有执行的细则，环保部门很难发挥协调、组织、监督的作用，法律原则也很难真正实现。”国家环境保护总局环境与经济政策研究中心主任夏光说。 他认为《环评法》中对规划环评规定得也比较模糊，现阶段规划环评在方法、理论基础、技术手段上都存在一些问题。李天威也有同样的感觉，由此，他把环评三处今年最重要的工作目标定为：制定规划环评制度的管理细则，“在今年内，我们希望争取国务院出台这个法规”。 法规虽然可以在制度上保证规划环评的推进，但夏光认为，根源上还是认识问题。规划一般由各级政府部门操作，他们是主角，也是影响国家决策的主体，“只有他们从根本上重视了，才能真正地起作用”。
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