陈望祥：中国电力体制改革的回顾和展望

　　国务院国发[2002]5号“电力体制方案”已经颁布三年了，“厂网分开”重组原国家电力公司资产，组建两大电网公司，五大发电集团公司和四大辅业集团公司，成立国家电力监管委员会也已经两年了，我国以市场化为导向的电力体制改革开始起步，这两年改革的实践经验值得总结，[十一五]期间深化电力体制改革的步骤也需要探讨，下面我谈谈个人的意见，仅供参考。

　　一、对两年来电力体制改革实践的认识

　　1、电力供需紧张形势下能否推行电力体制改革

　　从2000年开始到2004年我国经济高速增长，电力需求猛增，全国电力供需形势全面紧张，20几个省(区)、市出现拉闸限电，在这种大环境下，能否推行电力体制改革，曾引起一部分人的疑虑。2002年2月国务院出台“电力体制改革方案”，经过10个月的准备，2003年开始“厂网分开”成立两大电网公司，五大发电集团公司等，新的体制开始运行，2003年3月国家电力监管委员会成立，开始履行电力市场监管者的职责。最近黄菊副总理在对国家电监会工作汇报的批示中说“近年来，电力系统认真贯彻中央关于电力工业发展和改革的各项部署，在深化改革的同时，采取各种措施，应对电力供应紧张局面，全力保障电力安全运行，成效显著。”目前全国电站在建规模2.6亿千瓦，其中虽有违规建设的项目1.6亿千瓦，国务院主管部门正在组织整顿清理。推行“打破垄断、引入竞争”的新体制进一步调动了发电侧中央、地方、行业、部门和内资、外资、国资、民资办电的积极性，从2000年开始每年新投产的装机容量从2000万千瓦左右到2003年增加到3000万千瓦，2004年增加到5100万千瓦，预计2005、2006年将每年增加6000万到7000万千瓦左右。在建规模之大，新增容量之多是古今中外史无前例的。这说明愈是电力供需紧张，愈要进行改革，电力体制改革进一步调动了办电的积极性促进了电力的发展。实践证明“只有在电力供需相对宽松环境下才能推行改革”的说法并不正确。这几年，有一些地区和企业，违规乱上电站项目，未经规划、论证和取得土地、水资源、煤炭环境、运输等许可情况下擅自开工建设，这种违反市场规则，破坏市场秩序的行为更需要通过落实科学发展观，深化体制改革和加强宏观管理加以解决，温家宝总理在政府工作报告中强调要用改革的办法解决影响发展的体制问题。

　　2、电力体制改革会不会影响电力生产安全运行

　　从2000年到2002年两年，在蕴酿讨论“电力体制改革方案”时，有人担心厂网分开后，将不能保证电网安全稳定运行，甚至担心我国也会像美加大停电一样可能发生大面积停电事故。最近，国家电监会发布“电力安全生产报告”称2004年电力行业克服了全国大面积缺电，自然灾害频发及外力破坏严重对安全生产带来的不利影响，取得了安全生产总体保持平衡的成绩。电力生产人身死亡11起死亡11人，同比减少8人。发生电网事故196次，同比增加14次。发生设备事故541次，同比减少107次。没有发生大面积停电。国家电网公司发布“电网调度信息公报”，2004年累计拉闸限电123.85万条次，损失电量388.5亿千瓦时。发生电网事故108起，同比减少25起。这两年国家电监会，两大电网公司，五大发电集团公司和中央、地方各级电力企业共同努力构建科学的安全保障体系和安全管理体系，落实安全生产责任制，推进安全质量标准化，严格执行“电力调度管理条例”和一系列规章制度。厂网之间出现的矛盾采取加强协调，和用法律的、经济的、技术的、辅之以、行政的手段建立电力生产运行安全的管理体系和长效机制加以解决。两年来实践证明电力行业发、输、配、售各个环节推行市场化的改革，和各个环节的电力企业实行现代企业制度，并不影响发、输、配、售整体运行和产、供、销瞬时完成的电力工业生产运行特性，电力体制改革是可以与电力生产运行特性很好结合的。

　　3、建立电力市场监管体系的必要性

　　2005年2月15日国务院第432号令颁布了、“电力监管条例”，这是继国务院颁布“电力体制改革方案”后采取的又一重大措施。成立已经两年的国家电力监管委员会确立了依法执行电力监管和履行行政执法的职能。“电力监管条例”详细列出了监管机构、监管职责、监管措施和法律责任，为推进电力工业市场化的改革提供了法制保障。国家电力监管委员会成立是一椿开创性的工作，没有现成的经验可以借鉴，它走过了两年艰难的历程做了不少工作，取得了很大成绩。电力工业长期实行集中、垂直、一体化的垄断管理体制，一部分人思想上很不适应市场化、法制化的监管体制，有所谓“大监管、小监管、之论，甚至有人说监管是虚设，不可能起作用等等，有这些议论不足为怪。国务院颁布了“电力监管条例”说明中央对电力行业实行市场化改革的决心。我们可以相信，国家电监会在得到国务院授权依法执行电力监管职责后在推动电力行业市场化改革和执行电力市场监管中将发挥更大的作用。

　　4、关于电价改革

　　2003年6月国务院印发了《电价改革方案》，这几年国家价格主管部门对电价改革做了大量工作，也适当调整了销售电价水平。由于当前煤、电、油、运供需紧张，煤、电价格矛盾突出，发电企业和电网企业的生产、经营面临很大困难，对电价改革的要求和期待更加迫切，这是很自然的现象。但是，我国当前经济高速增长，煤、电、油、运各行各业面临的困难都十分复杂，不可能简单地企望“电价市场化”就能解决。就电力行业而言，世界上几乎所有市场化的国家对电价都是管制的，因为电力行业是公用事业，电价关系到各行各业、千家万户、中央政府和地方政府都十分关心，都要进行管制。其次煤炭、石油、核电、气电、再生能源发电都是能源行业中的竞争性行业，它们的价格是由市场供需情况和在竞争中形成的。有人认为要改变“市场煤、计划电”，对煤、电价格“要放都放，要管都管”，“电力价格要放开实行市场化电价”等等，实际上这是办不到的。第三，“煤电价格联动”是有必要的，国家价格部门正在制定联动具体方案，但是如何建立联动机制也是十分复杂的。电力行业不能眼睛只盯在价格联动，价格上涨，而是要着力改变自身的能源结构，降低成本，降低能耗，提高企业经济效益。目前，有一些企业集团搞煤电联营，这是一个高瞻远瞩的发展战略。第四，我国平均销售电价水平确实低于世界各国平均销售电价水平，有一定空间可供调整若不进行适当调整。将不利于可再生的，清洁能源的利用和电力工业的发展。但是最主是要调整电价结构，抑制高耗能行业盲目发展和对各行各业节约用电要能起引导作用，同时还要体现支持“三农”的方针来制定合理的电价水平。

　　5、电力工业市场化改革的方向是不可逆转的

　　2005年3月2日国务院常务会议专门研究电力工业发展问题，会议强调电力工业是关系国民经济全局的重要基础产业，必须统筹规划，科学论证，合理布局，为经济和社会可持续发展及人民生活提供优质、可靠的电力保证。会议要求各部门、企业要切实抓好八个方面的工作，包括合理确定电力发展规模；切实控制不合理的需求；调整电源结构；坚持节约与建设并重把节约放在优先地位；加强电网建设；大力推进技术进步和产业升级；力口强保护生态环境；切实加强电源、电网安全运行；其中特别提出要深化电力体制改革，完善法律法规和产业政策，严格执法监督。党中央和国务院高度重视电力工业的发展和改革，前一个时期出现一些模糊议论说：电力体制改革基本上处于停滞状态，处在高危险期；电力体制改革方案“有三大缺点需要修改”,“电力体制市场化改革方向很可能逆转”，甚至说有一位电力企业的“高层领导”在一个半公开场合说“厂网分开的取向是错误的等等”(见电力决策参考第一期)，如果这是事实的话，只能说明这位“高层领导”仍旧深受传统的“垄断化，一体化”管理思想束缚，这位企业“高层领导”不了解：当前的“市场化改革”正在逐步走向法制化，我国经济体制市场化改革是确定不移的，电力体制改革经过两年艰苦的实践，向着市场化改革方向推进也是不可逆转的。

　　二、“十一五”期间深化电力体制改革的建议

　　1、电力工业发展中的体制性障碍仍然存在

　　在研究“十一五”期间深化电力体制改革步骤时，需要研究当前电力工业发展中存在的问题。近几年，电力建设在高速发展的同时在落实中央，以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观中，存在的问题很多如：电站无序建设；电源结构恶化；电网建设滞后；节能降耗不力；煤电矛盾加剧；环境压力增强等等。特别是在发展中体制性的障碍仍然存在。当然，解决这些问题需要采取继续加强政府宏观调控，制定和严格执行法律法规，加强市场管理和深化电力体制改革等综合措施逐步进行解决。在电力部门长期工作过的人们都知道在计划经济年代、电力工业实行“集中、垂直、一体化”的、政企不分开的、统收统支的垄断管理体制，造成从上世纪七十年代到八十年代中后期长期缺电的历史。

　　长期从事电力体制改革的人们也熟悉从上世纪八十年代中期开始，国务院决定在全国开展多主体、多渠道、多模式集资办电到组织“政企分开、省为实体、集资办电、联合电网、统一调度”二十字方针的改革对电力工业带来巨大的发展。2002年国务院颁布的5号文件“电力体制改革方案”是根据党的十五大的决议确定的我国经济体制改革的方针精神结合我国电力工业的实际情况制定的，改革的总体目标是：“打破垄断、引入竞争、提高效率、降低成本、健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开，公平竞争，开放有序，健康发展的电力市场体系”。发展和改革具体实施步骤的制定都需要与时俱进的。2002年国务院颁布的“电力体制改革方案”对厂网分开重组国有电力资产，组建两大电网公司，五大发电集团公司和四大辅业集团公司，组建区域电网公司等作了具体规定。但是，在分步推进电力体制改革中，对“在做好试点工作的基础上，逐步实行输配分开，在售电环节引入竞争机制”和随着“西电东送”和全国联网的推进，及时总结电力体制改革经验，进一步深化区域电网企业的体制改革仅作了原则性的规定。厂网分开后，电力工业在电网管理上仍存在着体制性矛盾和障碍。长期来电力工业实行“电厂大家办，电网一家管”的思想，电网管理“垄断化、集中化”的问题没有得到解决，有人说：电网是自然垄断性企业，自然需要垄断化管理。但是，要了解当前我国电网管理的体制性障碍表观为电网企业主辅不分，输配合一，投资主体和投资渠道尚未多元化，购电销电单一由电网垄断，电力电量调度交易尚未达到“三公”等等由于这些矛盾和障碍的存在已严重影响了电力工业的健康发展，因此，在“十一五”期间深化电力体制改革的重点就是要准对当前电网企业管理上存在的体制性的障碍和矛盾进行改革。

　　2、如何推行电网管理体制改革

　　(1)农电管理体制改革

　　1998年6月份以前，全国2400多个县级供电企业中，约有1/3直管直供县，1/3趸售县，1/3自管自供县。直管直供县供电企业，其配电网(110千伏及以下)资产主要属中央财政，趸售县及自管自供县供电企业，其配电网 (110千伏及以下)资产主要属地方财政。当然，在直管直供县中有部分地方资产和集体资产，在趸售县和自管自供县中也有部分中央资产和集体资产互相掺和。在此以前的长时期内，在省(区)、市、范围内约有2/3的供电企业是实行输配分开的。1998年6月份以后，国务院和国家计委按照国发(1996)35号文件及计基础(1999)2178号文件，规定用国债资金作为资本金再加农业银行贷款，投入了约3000亿元的“农村电网建设与改造项目资金”，当时，指定各省(区)、市电力公司作为农网改造工程的项目法人并负责向农行贷款。但在这项资金中，资本金由中央财政和地方财政共同投入，中央财政和地方财政依法按比例享有出资人的权益。因此，不能将3000亿农网改造资金都作为省(市)电力公司的资产。农电管理体制改革首先要明晰产权，按照十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中关于完善国有资产管理体制，建立现代产权制度的规定。随着国家国有资产监督管理委员会的成立，各省(区)、市及地(市)络续成立了省(区)、市及地(市)国有资产监督管理委员会，初步建立中央、省(区)、市、地(市)三级国有资产监督管理体系。中央和地方各级国有资产监督管理委员会根据“国有资产监督管理条例”要对中央和地方各级国有电力资产和农村电网建设与改造项目中的中央财政和地方财政按比例所享有的权益，依法行使出资人的职责，并担负起监督管理的责任。因此，要对全国2400多个县级供电企业110千伏及以下的配电网资产按1998年6月份以前及1998年6月份以后投入的农村电网建设与改造项目投资中中央财政与地方财政分享的权益划分清楚。其次要进行授权：国家电网公司和南方电网公司系统的各省(区)、市电力公司是企业法人和项目法人，不是电力项目资产和农村电网建设与改造投资的出资人，不能用“虚设产权”，“干股控股”，“低估地方资产”或“限止地方产权”，“超低价收购农村小水电及电网资产”和用行政性手段等等去“代管”，“上划”，“控股”趸售县及自管自供县供电企业。各省(区)、市电力公司要得到授权才能与地方电力部门进行股份制的谈判和合作。省(区)、市和地(市)级国有资产监督管理委员会作为地方电力资产和权益的出资人，同样要授权地方电力集团或小水电集团与中央电力企业进行股份制的谈判和合作。目前已有陕西省地方电力(集团)公司挂牌成立，这是由原陕西省地方农电管理局改制而成，控股了全省66个县级供电企业。在全国有18个省(区)、市已组建，省(区)、市或地市一级的小水电集团公司或地方电力集团公司，可以在这些地方电力集团公司和小水电集团公司的基础上建立健全成为地方电力控股集团公司，控股本省(区)、市范围内的趸售县和自管自供县供电企业。在一个省(区)市范围内可以建立两个或两个以上省(区)、市或地、市级地方电力(即110千伏以下)的供电公司是符合电力体制改革在配电侧“打破垄断，引入竞争”，形成投资主体多元化，资金来源多渠道，投资方式多样化，项目建设市场化改革方向的。也和发电侧一样，输配分开的改革将对地方农村能源和电力的发展，带来新的活力和巨大的推动力。

　　(2)区域电网公司的改革

　　5号文件规定组建两大电网公司一是国家电网公司，一是南方电网公司，一大一小，为什么南方电网作为一个区域性的电网公司要进行单独组建呢，它是起着组建独立的，直属中央的区域性电网公司的试点和样板的作用。经过两年改革实践，南方电网公司作出了卓越的贡献，在优化资源配置，超额完成西电东送任务，提高企业经济效益和服务水平等等方面都做出很好的业绩，说明组建独立的，直属中央的区域电网公司的体制是符合我国电力工业发展观状的。

　　从区域电网发展现状看。2003年底全国装机容量38400万千瓦，其中华北电网8280万千瓦、东北电网4088万千瓦、华东电网7978万千瓦、华中电网8264万千瓦、南方电网6980万千瓦、西北电网2765万千瓦。按照排序，第一是华北电网，第二是华中电网，第三是华东电网，这三个电网都是8000万千瓦左右，都大于南方电网。根据发展规划，2020年全国装机容量9—10亿千瓦，华北、华东和华中三个电网差不多都占2l%左右，南方电网占18%东北电网占8.3%，西北电网占7.7%，也就是到2020年，华北、华东、华中三个电网都接近2亿千瓦的装机容量，南方电网是1.65亿千瓦，东北和西北电网稍微小一些。所以，从容量上来看，这几个电网都是很大、很强的区域性电网。5号文件已经把国家电网公司和区域电网公司的职责规定得很清楚。国家电网公司是负责跨区电网和三峡输变电工程的建设，负责经营跨区电网的电力交换。区域电网公司的职责在5号文件中也规定得很明确。从电量交换看。2003年全国跨区间的电量交换是388亿千瓦时，占全国用电量19000亿度的2%。到2020年也就是2%—5%左右，不会再多，主要的电力交换市场仍在区域电网电力市场。从区域经济发展的特性看。二十一世纪中国经济的发展的区域性是很明显的。环渤海、长江三角洲和珠江三角洲是我国的经济发达区，人口占55%，GDP占75%，工业产值占85%，进出口占95%，电力的需求占70%。这些地区的经济发展领先于其他地区，首先要赶超亚洲的日本、韩国以及台湾、香港等国家和地区，所以这些地方的电力布局应该跟其他区域有很大的不同，应该有更大的独立性和自主权；要借鉴、吸取日本、韩国、泰国发展的经验，更多发展天然气发电和核电，资本和资源的利用也应更加开放，要在国内国际两个市场、两种资源的基础上，大力吸引国外资本和民营资本，使电力发展与区域经济发展密切配合。从经营情况看。2003年，南方电网公司的利润是21亿，国家电网公司合并报表的利润是42亿，一小一大的电网公司利润只差一倍，而华东电网公司一直都是经营效益较好的公司，不亚于南方电网公司的经营状况，有很好的基础。南方电网公司既然作为区域电网公司可以实行中央直属，计划单列，而其他五大区域电网公司实行中央直属，计划单列也有很大好处，可以根据各个区域电网公司不同的情况加强经营和资本运营，相互竞争。为继续深化电力体制改革，推动电力发展作出贡献。

　　(3)国家电网公司的改革

　　5号文件已明确规定了国家电网公司担任“西电东送，南北互供，全国联网”的任务，协助国家能源主管部门制订全国电力发展规划，负责各区域电网之间跨区的电力交易和调度，处理区域电网公司日常生产中需网间协调的问题，参与投资、建设和经营相关的区域输变电和联网工程，近期负责三峡输、配、电网络工程的建设任务。

　　我国电网管理体制的深化改革需先从农电管理体制改革着手，通过改革在省(区)、市及地(市)级实行输配分开。再抓紧区域电网公司管理体制的改革，与区域电力市场的建设相配合，直接由国资委授权经营，实行计划单列。然后进行国家电网公司管理体制的改革。电力体制改革要在发电和供电两侧都要进行市场主体，市场模式，交易方式和市场规则等方面的改革，在体制改革的基础上打破电网作为单一电力购买者的模式，逐步形成电力产销直接交易才能在发电侧和供电侧，以及发供电之间真正形成电力市场。

　　3、打破垄断、引入竞争、培育和发展输配电多元化的投资市场

　　“十一五”期间，电力装机容量增长很快，发电侧投资市场将进一步扩大，2004年底电力装机已超过4亿千瓦，根据初步编制的电力工业中长期发展规划，2010年全国发电装机容量将达到6.4—6.6亿千瓦左右，即2004年到2010年7年间，平均每年将投产发电装机容量4500—5000万千瓦左右，年平均增长约8%，7年间新增装机容量约2.3—2.6亿千瓦，粗估发电方面的投资需要1.3亿元左右，其中资本金约2600亿元左右。目前，中央和地方包括五大发电集团在内的发电投资主体约有60—70个，还不断有外资、民营资本进入发电投资领域，众多的发电投资主体，竞向投资，要达到1.3亿元左右发电投资规模，估计是可以达到的。在输配电侧，近几年，大量新增的装机容量约1.5亿到2.0亿千瓦需要联结上500.330及220千伏的超高压输电网，从超高压输电网上又要分配到110千伏的配电网上，需要进行大规模的电网建设。“十一五”期间，电网建设也需要巨额资金，估计约10000亿元左右，其中资本金约需2000亿元左右。因此，必须走投资主体多元化，资金来源多渠道和办电方式多模式，培育和发展输电配电投资市场，通过市场筹集输电、配电投资加强输电、配电电网建设的道路。输配电应分为输电和配电，输电又可分全国跨区间输电和区域省际间输电。全国跨区间输电工程即为国家电网公司作为投资主体担负的“西电东送、南北互供、全国联网”工程，近期为500千伏交流和±500千伏直流三峡输变电工程，东北、华北联网，西北、华中联网工程等；远期为金沙江下流溪洛渡，向家坝电站用土600—625千伏直流输电到华东、华中的西电东送工程。南方电网公司作为投资主体在近期和远期也有500千伏交流和±500千伏直流西电东送工程，全国跨区间输电工程的投资，主要由国家电网公司和南方电网公司，作为投资主体进行筹集，可以用企业自有资金作资本金，再加融资解决，也可以组织已投入生产的优质资产上市，从股市筹集资金。若策划国家电网公司所谓整体资产上市，难度较大，且不利于区域电网公司和输配分开的改革。区域电网公司作为投资主体有500千伏，330千伏，220千伏省内及省际间交直流输电骨干网络，这是输电网络建设的重点，其资金来源可采用多渠道，多模式方式筹集。效益好的，条件具备的区域电网公司可以组织在境内外上市筹集输电网的建设资金。在“十一五”期间，在配电侧和发电侧一样，通过输、配分开和农电管理体制改革，形成中央、省(区)、市及地市一级的供电公司，就将形成几十个甚至上百个众多的配电电网投资主体，开辟配电电网投资市场，用多主体，多渠道，多模式的方式从电力投资市场筹集配电电网发展所需要的建设资金。

　　4、加强法制建设

　　国务院已经颁布“电力监管条例”，要抓紧制定贯彻实施“条例”的具体办法和配套规章制度。抓紧进行《电网调度管理条例》、《电力供应与使用条例》、《电力设施保护条例》等功能性法规的修订工作，国务院能源主管部门、电力监管部门互相沟通配合尽早完成《电力法》的修订工作，按照“电力监管条例”第一章总则第二条“电力监管的任务是维护电力市场秩序，依法保障电力投资者、经营者、使用者的合法权益和社会公共利益，保障电力系统安全稳定运行，促进电力事业健康发展”这一条所指的“法”的范围很广泛，不仅局限于有关电力行业的如“电力法”，“电网调度管理条例”等等，而需要包括“环境保护法”，“可再生能源法”等等，特别要提出在“可再生能源法”中有许多条款与电力发展和改革紧密相关，其中有关条款是制约电网企业垄断行为，因此，将大大促进和推动电网管理体制改革。

　　5、通力协作，配套改革，循序推进

　　实施“十一五”深化电力体制改革的步骤是要在中央、国务院的领导下国家能源主管部门，国有资产管理部门，电力监管部门以及财政、税收、金融等部门通力协作，紧密合作下才能完成，要在国务院“电力体制改革工作小组”的协调下，统一步调，作出决策，付诸实行，我国经济体制改革是在党和政府方针指导下，从上到下贯彻执行的，只要决策附合科学发展观，一切困难和阻力都是可以克服的。电力体制改革要与电价改革配套进行。在农电发展方面，配合农电管理体制改革，要充分利用国家支持“三农”的政策，支持开发利用“可再生能源”的政策，继续争取国债、财政贴息、减税免税，优惠电价等经济政策的支持。总之，可以利用与城市发展电力的不同政策，采取多主体、多渠道、多模式发展我国农村电气化事业。

　　“十一五”期间深化电力体制改革仍要按照5号文件“电力体制改革方案”制定的总体设计，分步实施，积极稳妥，配套进行的原则，加强领导，精心组织，有步骤，分阶段完成改革任务。

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